III SA/Łd 547/14

Dnia 29 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Furmanek po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2014 roku na posiedzeniu niejawnym skargi A. K. na działanie Rektora Politechniki [...] w przedmiocie decyzji o trybie i warunkach rejestracji studenta na kolejny semestr p o s t a n a w i a: odrzucić skargę R.A. III SA/Łd 547/14 U Z A S A D N I E N I E Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi akt sprawy i treści skargi oraz dodatkowych wyjaśnień złożonych przez skarżącego wynika, że kwestionuje on decyzję Dziekana Wydziału Mechanicznego Politechniki [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o trybie i warunkach rejestracji studenta na kolejny semestr studiów. Dziekan zdecydował o powtarzaniu przez studenta semestru studiów. W odpowiedzi na skargę Rektor Politechniki [...] wniósł o odrzucenie skargi jako niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Z treści art. 3 § 2 pkt 1 - 8 tej ustawy wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne – pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach – pkt 4a, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a wskazanego przepisu - pkt 8. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność rozszerzają też przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa pozostaje w zakresie jego kognicji i czy spełnione są wymogi dopuszczalności skargi Braki w tym zakresie wyłączają zastosowanie lub odmowę zastosowania środków przewidzianych w ustawie p.p.s.a. Wynika to wprost z art. 58 § 1 ustawy p.p.s.a., który m.in. stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie sporną była kwestia, czy decyzja organu szkoły wyższej w przedmiocie rejestracji studenta na kolejny semestr studiów jest aktem wewnątrzzakładowym, czy też jest decyzją administracyjną i w konsekwencji podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wątpliwości w tej sprawie nasunęły się w związku z brzmieniem art. 207 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r - Prawo szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zmianami). Przepis ten stanowi, iż do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 7 i ust. 8, decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Na wstępie należy zważyć, iż przepis art. 60 ust. 6 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym stanowi, że organami jednoosobowymi uczelni są rektor i kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych. Kierownikiem wydziału jest dziekan. Stosownie do art. 70 ust. 2 tej ustawy, od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej służy odwołanie do rektora. W rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy fakt, że w postępowaniu przed organami autonomicznego podmiotu, jakim jest szkoła wyższa, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., że postępowanie to jest w określonych przypadkach dwuinstancyjne oraz, że niektóre rozstrzygnięcia tychże organów nazywane są decyzjami, skutkuje uznaniem tych rozstrzygnięć za decyzje administracyjne w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "decyzja administracyjna". Należy się w tej sytuacji odwołać do dorobku doktryny, która za decyzję administracyjną uznaje jednostronny akt administracyjny, rozstrzygający w sposób władczy indywidualną sprawę administracyjną. W tym rozumieniu organy szkoły wyższej załatwiają sprawę w drodze decyzji administracyjnej wówczas, gdy zachodzi potrzeba nawiązania, rozwiązania lub ukształtowania stosunku prawnego pomiędzy uczelnią a adresatem decyzji (w tym przypadku studentem), które wywierają skutki prawne na zewnątrz. Decyzją w takim znaczeniu są w szczególności rozstrzygnięcia w sprawie: przyjęcia na studia, skreślenia z listy studentów, nadania stopnia naukowego, nadania tytułu magistra. W drodze decyzji administracyjnej nie wydaje się jednak rozstrzygnięć organów szkoły wyższej ze sfery aktów administracyjnych wewnętrznych to jest takich, które co prawda dotyczą stosunku prawnego łączącego uczelnię i studenta lecz nie przesądzają o nawiązaniu, odmowie nawiązania, rozwiązaniu lub przekształceniu stosunku zakładowego. W tym przedmiocie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podziela w całości stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lipca 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Bk 320/08, zgodnie z którym "jednostronne działania prawne organów zakładu skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, które to nie wypływają na sam byt tego stosunku (tzw. akty wewnętrzne) nie wymagają wydawania decyzji indywidualnych, a co za tym idzie nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego (E. Ochendowski, Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969, s. 214). Takie akty zakładowe wewnętrzne nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego". Do tych ostatnich aktów należy zaliczyć rozstrzygnięcie w przedmiocie rejestracji studenta na kolejny semestr studiów. Akt ten nie kreuje nowego stosunku prawnego pomiędzy studentem i szkołą wyższą ani nie przekształca go w sposób wywierający skutki prawne na zewnątrz uczelni. W żaden sposób nie rzutuje on też na prawa i obowiązki studenta. Zatem w niniejszej sprawie, decyzję o rejestracji A.K. na niższym semestrze (powtarzaniu semestru) studiów należało uznać za sprawę związaną z tokiem studiów, bo nie pozbawiała go ona statusu studenta Wydziału Mechanicznego Politechniki [...]. Ten jednostronny akt organów uczelni jest aktem wewnętrznym również ze względu na jego przedmiot. Został on bowiem skierowany na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero skreślenie z listy studentów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Z samego faktu, iż akt ten nazwany jest decyzją nie można natomiast wyciągać wniosku, że jest to decyzja, o jakiej mowa w art. 104 § 2 k.p.a. Nie może ujść uwadze również i to, że decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje taką formę działania organu. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania Administracyjnego Komentarz, wyd. 9, Warszawa 2008 str. 474). Działanie organów w formie decyzji powinno więc wynikać z przepisu prawa materialnego, a organ administracyjny nie może nałożyć obowiązku ani odmówić przyznania uprawnienia, jeżeli nie wskaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa materialnego jako podstawy decyzji podjętej przez organy uczelni w indywidualnej sprawie studenta. W rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy - Prawo szkolnictwie wyższym nie dawały organom uczelni podstawy prawnej do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej (w rozumieniu k.p.a.) w przedmiocie rejestracji studenta na kolejny semestr studiów. Ta kwestia uregulowana została w akcie wewnętrznym, jakim jest Regulamin Studiów. Jest to niewątpliwie przepis wewnątrzzakładowy i nie może być on uznany za powszechnie obowiązujący. Wobec tego nie może stanowić materialno- prawnej podstawy decyzji administracyjnej. Skoro zatem w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie, podjęte w ramach władztwa wewnętrznego, które nie jest decyzją administracyjną, to należało uznać, iż nie może ono być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Przedmiot skargi nie jest bowiem wymieniony w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. ani też żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Wobec powyższego skargę należało uznać za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji postanowienia. R.A.