III SA/Łd 547/20

Sygn. akt III SA/Łd 547/20 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Łódź - Widzew na uchwałę Rady Gminy Nowosolna z dnia 20 czerwca 2011 r. nr VII/28/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Nowosolna oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność ust. 1 oraz ust. 2 pkt 5) lit. c) Rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały. III SA/Łd 547/20 UZASADNIENIE W dniu 30 czerwca 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Łódź-Widzew w Łodzi, działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Nowosolna z dnia 20 czerwca 2011, nr VII/28/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Nowosolna oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w zakresie ust. 1 rozdziału II oraz ust. 2 pkt 5 lit. c rozdziału II załącznika do uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 9a ust. 3-5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390) – dalej: ustawa, poprzez powtórzenie, a nadto nieuprawnione zmodyfikowanie w/w przepisów w ust. 1 rozdziału II załącznika do uchwały, odnoszącego się do składu Zespołu Interdyscyplinarnego. Ponadto zarzucił naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia wynikającego, z powołanego przepisu, i określenie w ust. 2 pkt 5 lit. c rozdziału II załącznika o uchwały, jako podstawy odwołania członka Zespołu przed upływem kadencji, sytuacji skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub nieumyślne przestępstwo skarbowe. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych ust. 1 i ust. 2 pkt 5 lit. c rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Nowosolna wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na fakt, iż uznając skargę za zasadną, na sesji w dniu 22 lipca 2020 r. podjęła uchwałę nr XXVI/157/20 w sprawie trybu i sposobu powoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Nowosolna oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, którą uchylono między innymi zaskarżoną uchwałę. Tym samym zainicjowane przedmiotową skargą postępowanie sądowoadministracyjne, stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., uznać należy za bezprzedmiotowe. Ewentualnie, w braku ku temu podstaw, Rada Gminy Nowosolna wnosiła o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Z wymienionych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że powyżej powołany przepis nie określa rodzaju naruszenia prawa, którego następstwem byłoby zastosowanie uregulowanej w nim sankcji nieważności. Kwestii powyższej nie rozstrzyga również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506) – dalej: u.s.g., w treści której ustawodawca przewidział dwa rodzaje naruszeń prawa – istotne lub nieistotne – mogące być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy (art. 91 u.s.g.). Brak ustawowych definicji w/w rodzajów naruszeń, czyni niezbędnym odwołanie się w tym zakresie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym za "istotne" naruszenie prawa zarówno prawa ustrojowego, materialnego, jak i proceduralnego uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za przejaw istotnego naruszenia prawa uznaje się miedzy innymi podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Co więcej stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej skargi Prokurator Prokuratury Rejonowy Łódź-Widzew w Łodzi uczynił uchwałę Rady Gminy Nowosolna z dnia 20 czerwca 2011, nr VII/28/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Nowosolna oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w zakresie ust. 1 rozdziału II oraz ust. 2 pkt 5 lit. c rozdziału II załącznika do uchwały, którym zarzuca istotne naruszenie art. 9a ust. 3-5 i ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390) - dalej: ustawa, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do określenia w drodze uchwały przesłanki odwoływania członków Zespołu przed upływem kadencji (ust. 2 pkt 5 lit. c rozdziału II), a nadto nieuprawnioną modyfikację wskazanych przepisów art. 9a ust. 3-5 ustawy oraz zawarcie zapisów stanowiących ich powtórzenie (ust. 1 rozdziału II). Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Natomiast jak wynika z treści art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z treści powyższych przepisów wynika, iż każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458). Wskazać również należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej) stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015r., IV SA/PO 582/14; z 14 czerwca 2018 r. , IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 9a ust. 1-5 ustawy gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; a nadto kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W art. 9a ust. 6-14 ustawy ustawodawca uregulował kwestie związane z wyborem przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego, podstaw jego działania, obsługi organizacyjno-technicznej, terminu zwoływania posiedzeń zespołu, możliwości tworzenia w ramach zespołu grup roboczych oraz ich skład. Natomiast jak wynika z treści art. 9a ust. 15 ustawy określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków następuje w drodze uchwały rady gminy. Mając powyższe na uwadze, jak również treść zakwestionowanych przez stronę skarżącą poszczególnych jednostek redakcyjnych załącznika do uchwały Rady Gminy Nowosolna z dnia 2 czerwca sierpnia 2011 r., nr VII/28/11 Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Odnośnie zakwestionowanego ust. 1 rozdziału II załącznika do uchwały, wskazać należy, że zgodnie z art. 9a ust. 3 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Ponadto jak wynika z ust. 4 powołanego przepisu w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 ustawy). Natomiast jak wynika, z ust. 1 rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) Ośrodka Pomocy Społecznej; 2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych; 3) Policji; 4) Oświaty; 5) Ochrony zdrowia; 6) Organizacji pozarządowych. Zestawienie treści powołanego wyżej przepisu art. 9a ust. 3-5 ustawy z treścią kwestionowanego ust. 1 rozdziału II załącznika bezspornie wskazuje, iż Rada Gminy Nowosolna dokonała nieuprawnionego powtórzenia treści normy prawa powszechnie obowiązującej, to jest art. 9a ust. 3 ustawy. Co więcej, tak zakreślony skład podmiotowego Zespołu, stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisów rangi ustawowej, bowiem pomija w składzie zespołu inne podmioty, wchodzące w skład tego organu z mocy prawa, zarówno obligatoryjnie – kuratorów sądowych (ust. 4 powołanego przepisu), jaki fakultatywnie – prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5 przywołanego przepisu). Tym samym zarzut skargi w powyższym zakresie Sąd uznał za uzasadniony. Natomiast, co do zakwestionowanego ust. 2 pkt 5 lit. c rozdziału II załącznika do uchwały wskazać należy, iż z zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy delegacji ustawowej wynika jedynie uprawnienie rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zakres tego upoważnienia nie obejmuje natomiast kompetencji rady gminy do konkretyzacji określonych sytuacji, okoliczności, czy zdarzeń uzasadniających odwołanie członków zespołu interdyscyplinarnego. W ocenie Sądu określony przez ustawodawcę sposób tworzenia zespołu interdyscyplinarnego składającego się z osób delegowanych przez podmioty wymienione w art. 9a ust. 3 i ust. 5 ustawy, na podstawie zawartych porozumień z organem gminy; wynikające z art. 9a ust. 13 wykonywanie zadań przez członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych; czy też brak zależności służbowej pomiędzy organem wykonawczym gminy a częścią podmiotów wchodzących w skład zespołu, wskazuje na celowy zabieg ustawodawcy, co do braku delegowania na gminy uprawnień do określania przesłanek powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Tym samym określenie w ust. 2 pkt 5 lit. c rozdziału II załącznika do uchwały przesłanki - podstawy odwołania członka Zespołu przed upływem kadencji, w sytuacji skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub nieumyślne przestępstwo skarbowe, stanowiło zdaniem Sądu nieuprawnione, podjęte wbrew posiadanym kompetencjom ustawowym, o których mowa w art. 9a ust. 15 ustawy, działanie Rady Gminy Nowosolna, wypełniające znamiona istotnego naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności kwestionowanego ust. 2 pkt 5 lit. c rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Rady Gminy Nowosolna o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, w skutek podjęcia w dniu 22 lipca 2020 r. uchwały nr XXVI/157/20 w sprawie trybu i sposobu powoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Nowosolna oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, wskazać należy, że nie on zostać uwzględniony. Podkreślenia bowiem wymaga, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., sygn. akt: K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność ust. 1 i ust. 2 pkt 5 lit. c rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały. e.o.