III SA/Łd 553/04

Dnia 29 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Wojewody [..] z dnia [...] Nr [..] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..] nr [..] i postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..] nr [..] 2. orzeka, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. III SA/Łd 553/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [..] Prezydent Miasta [..], działając na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b, art. 24 ust. 1, art. 37j ust. 2 i 3, art. 37l, art. 37k ust. 1, 6, 8 i 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514), orzekł o przyznaniu W. T. świadczenia przedemerytalnego od dnia 7 października 2003r. oraz o wypłaceniu tego świadczenia w kwocie zaliczkowej w wysokości 120% zasiłku określonego w art. 24 ust. 1 ustawy, do czasu ustalenia przez organ rentowy wysokości emerytury. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż na podstawie złożonego przez W. T. oświadczenia oraz przedłożonych dokumentów stwierdzono, że posiada ona okres uprawniający do emerytury wynoszący 32 lata i wiek 51 lat. Wobec powyższego spełnione zostały, zdaniem organu, warunki z art. 37k ust. 1 pkt 2, ust 9 ustawy. W dniu 7 stycznia 2004r. Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 145 § 1 pkt 7, art. 147, art. 149, art. 150 § 1 k.p.a., postanowieniem Nr ZE-O-5230-10/249711/JM/2004, wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [..] Nr [..]. Organ wskazał, iż w dniu 3 grudnia 2003r. do Urzędu Pracy wpłynęła decyzja ZUS Oddział w Ł. znak [..] wydana w dniu [..], orzekająca o odmowie ustalenia W. T. emerytury dla ustalenia świadczenia przedemerytalnego. W ocenie organu, powyższa okoliczność stanowiła przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Decyzją z dnia [..] Nr [..], Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 7, art. 149, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 6 pkt 6 lit. a i lit. b, art. 23, art. 24 ust. 3 oraz art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514), orzekł o: 1/ uchyleniu w całości swojej decyzji z dnia [..] Nr [..] dotyczącej przyznania W. T. świadczenia przedemerytalnego od dnia 7 października 2003r. oraz wypłacenia tego świadczenia w kwocie zaliczkowej w wysokości 120% zasiłku określonego w art. 24 ust. 1 do czasu ustalenia przez organ rentowy wysokości emerytury, 2/ przyznaniu W. T. statusu osoby bezrobotnej od dnia rejestracji tj. od dnia 6 października 2003r., 3/ przyznaniu W. T. prawa do zasiłku dla bezrobotnego od dnia 14 października 2003r. w wysokości 120% zasiłku określonego w art. 24 ust. 1 ustawy, na okres 12 miesięcy, o ile wcześniej nie nastąpią okoliczności powodujące utratę prawa do zasiłku lub utratę statusu osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż w dniu 3 grudnia 2003r. do Urzędu Pracy wpłynęła decyzja ZUS Oddział w Ł. z dnia 21 listopada 2003r. orzekająca o odmowie ustalenia W. T. wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego, co było powodem do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. W wyniku wznowienia postępowania organ ustalił, iż jak wynika z decyzji ZUS, W. T. na wymagane 30 lat zatrudnienia udowodniła łącznie jedynie 28 lat, 5 miesięcy i 17 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Zdaniem organu, powyższe oznacza, iż w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy tj. w dniu 6 października 2003r., W. T. nie spełniła warunków pozwalających na przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego i dlatego zaistniały podstawy do uchylenia decyzji z dnia [..] przyznającej w/w prawo do świadczenia przedemerytalnego w kwocie zaliczkowej. Jednocześnie, z uwagi na to, iż w dniu rejestracji W. T. spełniła warunki pozwalające na przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnego, zgodnie z treścią art. 24 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przyznano skarżącej zasiłek w wysokości 120 % zasiłku podstawowego. W odwołaniu od powyższej decyzji W. T. wniosła o uchylenie decyzji z dnia [..] Nr [..] oraz o umorzenie postępowania pierwszej instancji, wznowionego w dniu 7 stycznia 2004r., zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów art. 16, 110 oraz 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Podniosła, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..]., przyznająca jej świadczenie przedemerytalne, stała się decyzją ostateczną i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego możliwe jest wyłącznie w razie zaistnienia określonych przesłanek ustawowych. Zdaniem skarżącej, wskazany przez organ przepis art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie przyznania jej prawa do świadczenia przedemerytalnego, gdyż rozstrzygnięcie dokonane przez ZUS może być traktowane co najwyżej jako rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczącego wysokości świadczenia, a nie samego prawa do świadczenia, które przyznane zostało w sposób bezwarunkowy. Wobec tego, iż w ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wznowienia postępowania na zasadach określonych w art. 145 § 1 k.p.a., pierwotna decyzja organu I instancji nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, nawet wtedy gdyby uznać ją za decyzję wadliwą. Decyzją z dnia [..] Nr [..] Wojewoda [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 7, art. 149, art. 150, art. 151 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 6 pkt 6, art. 6c ust. 2 pkt 2, art. 23, art. 24 ust 1-3, art. 25 ust. 1 pkt 2, art. 37k, art. 37l ust. 1-2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.), orzekł o: uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..] Nr [..], uchyleniu w całości decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] Nr [..] dotyczącej przyznania W. T. świadczenia przedemerytalnego od dnia 7 października 2003r. oraz wypłacenia tego świadczenia w kwocie zaliczkowej w wysokości 120% zasiłku określonego w art. 24 ust. 1 do czasu ustalenia przez organ rentowy wysokości emerytury, odmowie przyznania W. T. prawa do świadczenia przedemerytalnego i umorzeniu postępowania przez organem I instancji, w części dotyczącej przyznania W. T. statusu osoby bezrobotnej od dnia 6 października 2003r. oraz prawa do zasiłku od dnia 14 października 2003r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 2003r. sygn. akt III UZP 1/03, warunkiem przyznania przez starostę prawa do świadczenia przedemerytalnego jest nie tylko spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek określonych w art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ale również określenie wysokości tego świadczenia przez organ rentowy ( art. 37 ust. 2-7a ustawy). Rozstrzygnięcie kwestii wysokości emerytury przez organ rentowy jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazano, iż do czasu zakończenia postępowania przed organem rentowym, powiatowy urząd pracy wypłaca świadczenie przedemerytalne w kwocie zaliczkowej w wysokości 120 % zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy (art. 37k ust. 6). Organ podniósł, iż wydanie przez ZUS decyzji o odmowie ustalenia wysokości emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego skutkuje wydaniem przez starostę decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Dodał, że jeżeli przed wydaniem przez ZUS decyzji odmawiającej ustalenia wysokości emerytury organ zatrudnienia, kierując się treścią art. 37k ust. 2 w związku z art. 100 § 2 k.p.a., rozstrzygnął sprawę i decyzją ostateczną przyznał wnioskodawcy świadczenie przedemerytalne, to zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. W rozpoznawanej sprawie zaistniała, zdaniem organu, przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..] Organ odwoławczy nie znalazł jednak podstaw, aby utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, ponieważ wydana została z naruszeniem art. 151 § 1 k.p.a., tzn. organ I instancji nie wypowiedział się o uprawnieniu skarżącej do świadczenia przedemerytalnego w związku z dokonaniem odmiennej oceny jej uprawnień przez organ rentowy. Ponadto, organ pierwszej instancji przyznał skarżącej status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych, mimo, iż kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego i powinna zostać rozstrzygnięta w zwykłym trybie postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wniosła W. T. i zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, uchylenia w całości poprzedzającej decyzji organu I instancji wraz z postanowieniem o wznowieniu postępowania. Podniosła, iż kwestie związane z przyznaniem jej statusu osoby bezrobotnej oraz zasiłku dla bezrobotnych nie były w ogóle przedmiotem zaskarżenia, a przedmiot ten stanowi kwestia dopuszczalności wznowienia postępowania w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem skarżącej organ I instancji nie miał żadnych podstaw do wznowienia postępowania, gdyż z treści decyzji z dnia 21 października 2003r. wynika jednoznacznie, iż przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego ma charakter bezwarunkowy. Przyznanie tego prawa nie zostało, w ocenie skarżącej, uzależnione od stanowiska zajętego przez inny organ bądź rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez taki organ. Od stanowiska organu rentowego uzależniona została jedynie wysokość świadczenia, a nie samo prawo. Skarżąca wskazała, iż z zestawienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i 100 § 2 k.p.a., wynika jednoznacznie, że organ I instancji winien był zawiesić postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ZUS. Organ administracji publicznej może rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie jedynie wtedy, gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Zdaniem skarżącej wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy: 1/ postępowanie zakończone zostało decyzją ostateczną, 2/ rozpatrzenie sprawy w ramach tego postępowania wymagało uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3/ postępowanie to nie mogło być zawieszone do czasu uzyskania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, gdyż mogłoby to spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego i organ rozstrzygnął zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ rozstrzygnięcie ZUS może być traktowane jedynie jako rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczącego wysokości świadczenia, a nie samego prawa do świadczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż gdyby zgodnie z poglądem skarżącej zawieszono postępowanie w sprawie przyznania jej prawa do świadczenia przedemerytalnego, nie można by jej było (wbrew art. 37k ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu) wypłacać świadczenia przedemerytalnego w kwocie zaliczkowej, co skutkowałoby brakiem środków do życia skarżącej, a to z pewnością byłoby szkodą dla interesu społecznego, bowiem nie dotyczyłoby wyłącznie skarżącej, lecz setek tysięcy osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., są zasadne, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wznowienie postępowania stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 k.p.a.). Wiąże się to także z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a.. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania, mające charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, które w drodze wyjątku i tylko w określonych sytuacjach dopuszczają możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, podlegają ścisłej wykładni i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). Zgodnie natomiast z art. 100 § 2 k.p.a., jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd) mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Z zestawienia cytowanych wyżej przepisów wynika, iż wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy organ administracji publicznej rozpatrując daną sprawę, odstąpił od zawartego w art. 97 § 1 pkt 4 obowiązku zawieszenia postępowania i rozstrzygnął zagadnienie wstępne we własnym zakresie, uznając, iż zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, a następnie właściwy organ lub sąd rozstrzygnął zagadnienie wstępne odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Należy zaznaczyć, iż z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jednoznacznie wynika obowiązek zawieszenia postępowania przez organ administracji publicznej, z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W postępowaniu administracyjnym przyjęto bowiem jako podstawowe rozwiązanie, że o zagadnieniach wstępnych (prejudycjalnych) rozstrzyga organ lub sąd właściwy do ich rozstrzygnięcia. Od powyższego obowiązku organ może odstąpić tylko w sytuacjach szczególnych i nadzwyczajnych, takich jak wskazana w art. 100 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie kwestii wstępnej w trybie nadzwyczajnym, bez wystąpienia jednej z przesłanek uzasadniających jego zastosowanie stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego (B.Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, str. 431). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..]. Nr [..] orzekająca o przyznaniu W. T. świadczenia przedemerytalnego od dnia 7 października 2003r. oraz o wypłaceniu tego świadczenia w kwocie zaliczkowej w wysokości 120% zasiłku określonego w art. 24 ust. 1 ustawy, do czasu ustalenia przez organ rentowy wysokości emerytury, nie zawiera w swej podstawie prawnej, jak również w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakiegokolwiek odniesienia do treści art. 100 § 2 k.p.a. Z brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.) wynika natomiast, iż decyzja starosty przyznająca prawo do świadczenia przedemerytalnego musi być poprzedzona decyzją o ustaleniu wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości tego świadczenia, tę zaś – na wniosek powiatowego urzędu pracy – wydaje właściwy organ rentowy. Dla przesądzenia przez starostę istnienia prawa do świadczenia przedemerytalnego decyzja ZUS ma charakter prejudycjalny – uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 2003r. w sprawie o sygn. akt III UZP 1/03 (opubl.: OSNP 2003/13/317). Powyższe oznacza, iż w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji miał obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie przyznania W. T. świadczenia przedemerytalnego do czasu ustalenia przez organ rentowy wysokości jej emerytury, w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Rozstrzygnięcie przez ten organ zagadnienia prejudycjalnego we własnym zakresie mogło nastąpić jedynie w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności, wskazanych w art. 100 § 2 i 3 k.p.a., co jednak nie zostało przez ten organ w żaden sposób wykazane. Istnienie okoliczności, które zdaniem organu uzasadniały konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, zasygnalizowane zostało dopiero w odpowiedzi na skargę, przesłaną przez Wojewodę [..] do Sądu w dniu 14 czerwca 2004r. Z treści tego pisma procesowego wynika, iż gdyby zwieszono postępowanie w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczenia przedemerytalnego, nie można by było, wbrew postanowieniom art. 37k ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wypłacać świadczenia przedemerytalnego w wysokości zaliczkowej, co skutkowałoby brakiem środków do życia skarżącej aż do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ZUS i wydania decyzji przez Powiatowy Urząd Pracy, a to z pewnością byłoby ze szkodą dla interesu społecznego, bowiem nie dotyczyłoby wyłącznie skarżącej lecz setek tysięcy osób. W ocenie Sądu, powyższa argumentacja nie wykazuje, iż zawieszenie postępowania w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczenia przedemerytalnego mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Powoływanie się na interes społeczny przez pryzmat posiadanych przez skarżącą środków do życia, które w ogóle nie były przedmiotem zainteresowania organów w tym postępowaniu, wydaje się zbyt daleko idące, a ponadto pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może stanowić uzupełnienia decyzji. Dodatkowo należy zauważyć, iż powołany przez organ w decyzji z dnia [..] Nr [..] art. 37k ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stanowi, iż świadczenie przedemerytalne wypłaca się w kwocie zaliczkowej w wysokości 120 % zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 jedynie w przypadku braku możliwości ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego z powodu trwającego postępowania dotyczącego ustalenia wysokości emerytury. W rozpatrywanej sprawie, w dniu 21 października 2003r. nie toczyło się postępowanie dotyczące ustalenia wysokości emerytury skarżącej, gdyż wniosek Powiatowego Urzędu Pracy nr 2 w Ł. nr [..] o wyliczenie W. T. wysokości emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego, wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. dopiero w dniu 23 października 2003r. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji naruszył również zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa powinna być nie tylko rozpoznawana, ale i rozstrzygana merytorycznie przez dwa organy administracji różnych stopni. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być bowiem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, Prezydent Miasta Ł. w decyzji z dnia [..] Nr [..] w ogóle nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnienia skarżącej do świadczenia przedemerytalnego i dlatego wydanie takiego orzeczenia przez Wojewodę [..] spowodowało, iż organ odwoławczy rozpoznał sprawę, która nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uznał, iż organy administracji publicznej w toku niniejszego postępowania naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 15 i 145 § 1 pkt 7 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..] nr [..] oraz postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..] nr [..] Uwzględniając treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, iż do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.