III SA/Łd 553/17

Dnia 26 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Referent- stażysta Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 roku sprawy ze skargi K. M.-C. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] roku znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. T. z dnia [...] roku znak: [...] 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. S. prowadzącemu Kancelarię A. w Ł. przy Al. A. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., nr 1412 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. T. z dnia [...] r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie choroby zawodowej pod postacią przewlekłej choroby narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym - na wniosek złożony przez K. M.-C.. W uzasadnieniu wskazano, że K. M.-C. pismem z dnia 15 stycznia 2017 r. skierowanym do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. wniosła o: "ponowne wszczęcie postępowania i stwierdzenie choroby zawodowej narządu głosu". Podkreśliła, że postępowanie dotyczące stwierdzenia choroby zawodowej trwało 15 lat, a lekarze orzecznicy podważyli załączoną przez nią dokumentację medyczną i wydali orzeczenia, w których zaprzeczyli własnym wynikom badań. Skarżąca podniosła, iż z uwagi na to, że nie mogła pogodzić się z wydanymi w jej sprawie decyzjami odwołała się do wielu instytucji - Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Rzecznika Praw Obywatelskich, Kancelarii Prezydenta RP - gdzie jednogłośnie wskazano jej na ponowne wszczęcie procedury w sprawie o przyznanie choroby zawodowej. K.M.-C. do wniosku załączyła szereg dokumentów medycznych z lat 1997- 2002 oraz nową dokumentację w postaci aktualnej konsultacji laryngologicznej z prośbą o wnikliwą jej analizę i wznowienie procedury. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. T., po rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia 2 marca 2017 r., wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej u K. M.-C. z tego względu, że sprawa podejrzenia choroby zawodowej narządu głosu była już rozpatrywana przez organy inspekcji sanitarnej i zakończyła się prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27.09.2007 r. sygn. akt III SA/Łd 50/17, oddalającym skargę strony na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. T. z dnia [...] r o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Organ I instancji podniósł przy tym, że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] r. wydana została po dwukrotnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29.12.2004 r. sygn. akt III SA/Łd 850/04 uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. T. z [...] r. o odmowie stwierdzenia u K. M.-C. choroby zawodowej narządu głosu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a. Mając na uwadze zalecenia zawarte w wyroku z dnia 29.12.2004 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. T. ponownie wydał decyzję Nr [...] z dnia 05.07.2006 r. o braku podstaw do stwierdzenia u K. M.-C. choroby zawodowej narządu głosu, która utrzymana została w mocy decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. Nr [...] z dnia [...] r. W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez K. M.-C. na ww. decyzję WSA w Łodzi wyrokiem z 27.09.2007 r. sygn. akt III SA/Łd 50/07 oddalił skargę uznając, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie stwierdzono uchybień przepisom prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na względzie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. T. postanowił odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu u K. M.-C. na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. z uwagi na wydanie ww. prawomocnego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. M.-C. wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. Wskazała, że usunięto jej guz na fałdzie głosowym, ale nadal jest chora, czuje się źle i leczy się na schorzenia nabyte w czasie pracy. Zaznaczyła, że lekarze orzecznicy w badaniach stwierdzili u niej schorzenia, ale we wnioskach zaprzeczyli własnym wynikom badań. Ponownie podkreśliła, iż w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie choroby zawodowej nie zostały wzięte pod uwagę przedstawione przez nią dokumenty medyczne i administracyjne. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu zażalenia podniósł, iż skarżąca pismem z dnia 15 stycznia 2017 r. po raz kolejny żąda od organu administracji publicznej stwierdzenia tej samej choroby zawodowej. Tymczasem sprawa istnienia choroby została rozstrzygnięta ostatecznie i prawomocnie w postępowaniu administracyjnym i orzeczniczym oraz zakończona prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 27.09.2007 r., sygn. akt III SA/Łd 50/07 Ta okoliczność powoduje, zdaniem organu, iż występuje obecnie przeszkoda w ponownym rozpatrzeniu sprawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem wniosek K. M.-C. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że "gdy żądanie, którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W ocenie PWIS, w przedmiotowej sprawie mamy zatem do czynienia z inną uzasadnioną przyczyną, która sprawia, że postępowanie nie może być wszczęte. Organ podkreślił dodatkowo, że całe postępowanie było przeprowadzone oraz decyzje wydano w czasie, kiedy K. M.-C. przebywała na emeryturze i nie podlegała narażeniu zawodowemu. Na powyższe postanowienie K. M.-C. złożyła skargę do sądu wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia i ponowne skierowanie jej na badania. Podniosła, iż prosi o ponowną analizę i ocenę decyzji nr [...] z dnia [...] r., która wydana została przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł., a dotyczyła braku stwierdzenia choroby zawodowej pod postacią przewlekłej choroby narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Podkreśliła, że wskazana decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są nieadekwatne do stanu faktycznego jej zdrowia i sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, w trakcie którego nie uwzględniono wszystkich załączonych przez nią dokumentów medycznych, albo też wzięto te dokumenty po uwagę w sposób wybiórczy. Zdaniem skarżącej, organy oparły swoje rozstrzygnięcia wyłącznie na jednym elemencie, tj. orzeczeniu lekarskim, nie wzięły natomiast pod uwagę narażenia zawodowego, czyli przepracowania przez nią 37 lat, jako nauczyciel nauczania początkowego. W odpowiedzi na skargę PWIS w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie dotyczącym zastępstwa prawnego poprzez ustanowienie radcy prawnego. Na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i podniósł, że organy nie rozważyły wniosku K. M.-C. pod kątem przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego. Zaznaczył, że skarżąca występowała przed organami administracji bez pełnomocnika, a zatem jej wniosek mógł być mało precyzyjny, jednak z jego treści wynika, że jej intencją było uruchomienie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli w niej wskazane. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na samym wstępie należy zgodzić się z organami Inspekcji Sanitarnej, że w przypadku, gdy sprawa administracyjna została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją właściwego organ, to brak jest podstaw prawnych do wszczynania na wniosek strony kolejnego postępowania administracyjnego w tym samym przedmiocie. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy bowiem rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Chodzi zatem m. in. o sytuację gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie. Jednakże trzeba mieć na uwadze, że tytuł pisma procesowego (wniosku) strony, sam w sobie nie przesądza jeszcze o charakterze tego pisma, bowiem decyduje o tym przede wszystkim jego treść, a może ona świadczyć o zupełnie innym charakterze i intencji strony, niekoniecznie związanym z ponownym wszczęciem postępowania administracyjnego, które zakończyło się już wydaniem ostatecznej decyzji. Należy mieć na względzie, że wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu, to jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i w sposób mało zrozumiały, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (p. wyrok NSA z 4 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2188/00). Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, jednakże w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do przedmiotu wniesionego żądania, jego sprecyzowanie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (p. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, jak też jakiekolwiek pismo procesowe w toku instancji, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Takie obowiązki nie obciążają jednak organu, gdy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a wniosek strony jest w swej treści jednoznaczny. Zgodnie natomiast z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z przepisu tego wynika, iż w przypadku wniesienia pisma procesowego przez stronę, organ administracji publicznej zobowiązany jest dokładnie ustalić treść oraz zakres wniosku, który kieruje doń strona. Poza tym, realizując obowiązek wynikający z przepisów art. 8 i 9 k.p.a., statuujących zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę informowania stron, organ jest zobligowany do udzielania stronie stosownych informacji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, K. M.-C. pismem z 15 stycznia 2017 r. zwróciła się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł.z prośbą o "ponowne wszczęcie postępowania i stwierdzenie choroby zawodowej narządu głosu", jednak z treści tego pisma wynika, że podważa ona wydaną w jej sprawie decyzję tego organu z dnia [...] r. Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu. Z ostatniego zdania tego pisma wynika, że prosi o "wznowienie procedury", wskazując na nową dokumentację medyczną, która może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W treści pisma - wniosku, jak również w zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżąca wyraźnie podkreśla, że w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. decyzji Nr [...] nie wzięto pod uwagę wszystkich przedłożonych przez nią dokumentów medycznych. Pismo K. M.-C. z dnia 15 stycznia 2017 r. jest zatem niejednoznaczne i zredagowane w sposób mało zrozumiały, a skarżąca nie była reprezentowany przed organami przez profesjonalnego pełnomocnika. Organ, do którego skierowane było pismo nie wyjaśnił natomiast treści żądania skarżącej w celu prawidłowego odczytania i wdrożenia odpowiedniego trybu postępowania administracyjnego. Jak zaznaczono wyżej, pismo (wniosek) skarżącej adresowane było do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł., co świadczyłoby o zamiarze wszczęcia przez stronę wobec decyzji tego organu z dnia [...] r. jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Z akt nie wynika, natomiast dlaczego pismo skarżącej z dnia 15 stycznia 2017 r. zostało przekazane do rozpatrzenia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w P. T.. Organ bez wyjaśnienia intencji skarżącej, uznał zatem, że jej pismo dotyczy ponownego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu, mimo iż posiadał wiedzę, że takie postępowanie już się toczyło i zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u K. M.-C. wskazanej choroby zawodowej. Skoro jednak treść pisma nie była jednoznaczna, a w zależności od przyjętej kwalifikacji pisma skarżącej, wdrożony winien zostać przez organ albo zwykły tryb określony w rozdziale 61 k.p.a., albo nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, tj. tryb odnoszący się do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PWIS w Ł. nr [...] z dnia [...] r. (art. 145 i nast. k.p.a.) lub też o stwierdzenie nieważności tej decyzji (art. 156 i nast. k.p.a.), to oznacza, że rodzaj zastosowanego trybu determinowałby sposób prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Organ nie miał zatem podstaw do samodzielnego określania intencji strony wyrażonych we wniosku i dokonywania "z urzędu" wyboru trybu postępowania, i to takiego, który nie dawał skarżącej możliwości weryfikacji decyzji PWIS w Ł. nr [...]. Z uwagi zatem na to, że pismo skarżącej z dnia 15 stycznia 2017 r. nie było w swej treści jednoznaczne i precyzyjne organ winien był wezwać ją do sprecyzowania żądania, pouczając przy tym stronę działającą bez profesjonalnego pełnomocnika, o przepisach prawnych, które mogą mieć w sprawie zastosowanie. Tymczasem, organ nie wyjaśnił intencji K. M.-C. i nie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a., poprzez wezwanie skarżącej do wyjaśnienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, czy jej wniosek z dnia 15 stycznia 2017 r., skierowany do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. zawiera żądanie ponownego wszczęcia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. T. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, czy też wnosi ona o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PWIS w Ł. nr [...] z dnia [...] r. lub o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Sąd przyznał zatem rację pełnomocnikowi skarżącej, który na rozprawie w dniu 26 października 2017 r., zarzucił, iż organy nie rozważyły wniosku K. M.-C. pod kątem przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego. Zaznaczył przy tym, że skarżąca występowała przed organami administracji bez pełnomocnika, a zatem jej wniosek mógł być mało precyzyjny, jednak z jego treści wynika, że jej intencją było uruchomienie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Tak więc organy obu instancji naruszyły tym samym przepisy art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Stąd też opisane wyżej naruszenie prawa nie pozwala na uznanie, iż zaskarżone postanowienia odpowiadają prawu. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni zatem poczynione wyżej rozważania i ustali, jaka była treść żądania strony, zawartego w piśmie (wniosku) z dnia 15 stycznia 2017 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 i 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku Sąd oparł na art. 250 ww. ustawy i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. 2016, poz. 1715). e.o.