III SA/Łd 555/05

Dnia 3 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Asesor Ewa Alberciak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2005 roku przy udziale sprawy ze skargi W.P. na decyzję Dowódcy [...] Brygady [...] w T. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku wyrównawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w L. z dnia [...] nr [...]. III SA/Łd 555/05 UZASADNIENIE Decyzja z dnia [...] nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w L., na podstawie art. 72 ust. 1, art. 178 ust. 2 oraz art. 104 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2003 r. nr 179, poz. 1750), § 8 i § 26 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1497) oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej zmieniającego rozporządzania w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 20, poz. 170), odmówił W.P. przyznania dodatku wyrównawczego w kwocie stanowiącej równowartość przywróconego dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w piśmie z dnia 5 kwietnia 2005 r. W.P. wnosił o ponowne przeanalizowanie zasadności zabrania dodatku wyrównawczego w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej wskazując, iż dodatek wyrównawczy był przyznany na podstawie art. 178 ust. 2 ustawy z dnia 11 wrześniu 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w kwocie 573,60 zł do czasu uzyskania wyższego uposażenia na zajmowanym stanowisku służbowym. Organ wskazał, że W.P. nie negował przywrócenia na podstawie § 26 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497) w ostatnim miesiącu czynnej służby wojskowej dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych . Ponadto organ I instancji wskazał, że uposażenie żołnierza zawodowego obejmuje uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia – art. 72 ust l ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przyznanie dodatku specjalnego za bezpośrednią obsługę statków powietrznych miało umocowanie prawne w § 26 w związku z § 8 rozporządzania Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego, oraz że zaistniały przesłanki określone w art. 178 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych skutkujące zasadnością wypłacania dodatku wyrównawczego do czasu uzyskania wyższego wynagrodzenia na tym stanowisku. Organ I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie ma miejsce zbieg prawa do dodatku z tytułu obsługi statków powietrznych z dodatkiem wyrównawczym przewidzianym w art. 178 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej. Z treści art. 178 ust. 2 ww. ustawy jednoznacznie wynika, że dodatek wyrównawczy przysługiwał W.P. do czasu uzyskania wyższego uposażenia tj. przewidzianego za miesiąc czerwiec 2004 r. Organ I instancji przyjął, iż dodatek specjalny za bezpośrednią obsługę statków powietrznych spowodował wzrost uposażenia, a tym samym wyłączenie możliwości wypłacania dodatku wyrównawczego. Od powyższej decyzji odwołał się W.P. Podniósł, iż dodatek wyrównawczy podlega zmniejszeniu w miarę wzrostu uposażenia, a pobierane przez niego uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i dodatku za długoletnią służbę wojskową ( art. 72 i art. 80 ust. l ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ) i tylko te składniki powinny pomniejszać dodatek wyrównawczy. Podał, że na podstawie § 26 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004r. decyzją Nr [...] został mu w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej przywrócony dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych, ale jednocześnie został pomniejszony dodatek wyrównawczy. Zdaniem odwołującego się ani w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ani w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych nie ma zapisu o tym, że przywracany dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych powinien pomniejszać dodatek wyrównawczy. Jedynie w § 26 ust. 4 pkt l rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych jest napisane, że " w razie zbiegu prawa do takiego dodatku z dodatkiem specjalnym przysługującym na podstawie rozporządzenia, żołnierz zawodowy otrzymuje tylko jeden wyższy dodatek", ale w jego ocenie dodatku specjalnego nie pobierał. Powołując się na interpretację Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej podniósł, iż dodatek wyrównawczy podlega zmniejszeniu w miarę wzrostu uposażenia żołnierza zawodowego, bądź to w wyniku corocznych regulacji uposażeń, bądź w związku z awansowaniem żołnierza na wyższe stanowisko służbowe, na którym przysługiwać będzie wyższe uposażenie, natomiast nie ma zapisu że ww. dodatek będzie podlegał zmniejszeniu w przypadku przywracania dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dowódca [...] Brygady [...] w T. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 104 § l, art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 8, art. 178 ust.2 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750) oraz § 8, § 26 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych z dnia 8 czerwca 2004 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1497). W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że W.P. pełnił zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej [...] w L.. W związku z odejściem z zawodowej służby wojskowej przywrócony został mu dodatek stały za bezpośrednią obsługę. Organ II instancji wskazał, że art. 72 ustawa z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy określa, iż "uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia". Art. 80 ust. 3 stanowi, że "dodatki do uposażenia zasadniczego mogą być ustalone w stawkach miesięcznych, dziennych albo za wykonanie określonych czynności. Dodatki ustalone w stawkach miesięcznych są dodatkami o charakterze stałym." Takim dodatkiem jest dodatek wyrównawczy. Ponadto organ wskazał, iż art. 178 ust. 2 określa, że "żołnierzom zawodowym, którzy od dnia l lipca 2004 r. po raz pierwszy objęli stanowiska służbowe na zasadach określonych w niniejszej ustawie, których uposażenie zasadnicze, wraz z dodatkami o charakterze stałym, za miesiąc lipiec 2004 r., ustalone według zasad określonych w niniejszej ustawie, będzie niższe od uposażenia otrzymanego za miesiąc czerwiec 2004 r., zwaloryzowanego wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej ustalonym w ustawie budżetowej na 2004 r., do czasu uzyskania wyższego uposażenia na tym stanowisku wypłaca się dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między porównywanymi uposażeniami". Zdaniem organu odwoławczego przywrócony dodatek specjalny za bezpośrednią obsługę statków powietrznych, czyli dodatek o charakterze stałym spowodował wzrost uposażenia żołnierza, co skutkuje koniecznością zmniejszenia wysokości pobieranego dodatku wyrównawczego w stosunku do wysokości w miesiącu poprzedzającym ostatni miesiąc przed odejściem ze służby, w którym to ustala się uprawnienia żołnierza do uposażenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zarzucił naruszenie art. 178 ust. 2 ustawy o służbie żołnierzy zawodowych poprzez przyjęcie, iż przyznany mu dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych obniża przysługujący mu dodatek wyrównawczy. Ponadto skarżący powtórzył argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik dowódcy [...] Brygady [...] w T. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż stanowisko skarżącego jest błędne, ponieważ dodatek wyrównawczy został przyznany mu, na podstawie art. 178 ust 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, do czasu uzyskania wyższego uposażenia na zajmowanym stanowisku służbowym. Dodatek wyrównawczy zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej jest dodatkiem o charakterze stałym, wchodzącym w skład uposażenia żołnierza zawodowego. Fakt przywrócenia skarżącemu w ostatnim miesiącu czynnej służby wojskowej dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych spowodował w efekcie wzrost jego uposażenia zasadniczego za miesiąc czerwiec 2004 r., nastąpiła więc konieczność zmniejszenia wysokości pobieranego przez skarżącego dodatku wyrównawczego w stosunku do wysokości w miesiącu poprzedzającym ostatni miesiąc przed odejściem ze służby woskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004 r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. W myśl zaś art. 145 § l wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : l/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 178 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 179, poz. 1750), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym żołnierzom zawodowym, którzy od dnia 1 lipca 2004 r. po raz pierwszy objęli stanowiska służbowe na zasadach określonych w niniejszej ustawie, których uposażenie zasadnicze, wraz z dodatkami o charakterze stałym, za miesiąc lipiec 2004 r., ustalone według zasad określonych w niniejszej ustawie, będzie niższe od uposażenia otrzymanego za miesiąc czerwiec 2004 r., zwaloryzowanego wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej ustalonym w ustawie budżetowej na 2004 r., do czasu uzyskania wyższego uposażenia na tym stanowisku wypłaca się dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między porównywalnymi uposażeniami. Stosownie do ust. 1 § 26 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatku do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1497) żołnierzowi zawodowemu, który w dniu 30 czerwca 2004 r. otrzymywał dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych lub dodatek instruktorski, na podstawie § 18 lub 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. Nr 90, poz. 1005, z 2001 r. Nr 66, poz. 669, z 2003 r. Nr 33, poz. 275 oraz z 2004 r. Nr 6, poz. 55) dodatek ten przysługuje w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu organy administracji w sposób wyczerpujący nie zebrały, ani nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Organy I instancji uznał, iż skoro skarżącemu przywrócony został dodatek specjalny za bezpośrednią obsługę statków powietrznych, to nie należy mu się dodatek wyrównawczy w kwocie stanowiącej równowartość przywróconego dodatku za obsługę statków powietrznych. Z decyzji organu I instancji z dnia [...] nie wynika w jakiej kwocie przywrócono skarżącemu dodatek za obsługę statków powietrznych i od kiedy, a w związku z tym o jaką kwotę uległ zmniejszeniu dodatek wyrównawczy i od kiedy. Brak jest też dokumentu potwierdzającego, iż powyższe spowodowało wzrost uposażenia zasadniczego skarżącego. Nie wiadomo zatem czy wzrosło uposażenie zasadnicze i o ile, nie można więc skontrolować przyjętego toku rozumowania. Powyższych kwestii nie wyjaśnił również organ odwoławczy, czym również naruszył prawo. Zauważyć należy, iż organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – co wynika z art. 7 k.p.a. oraz zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zarzutem odwołania, jak i skargi jest niesłuszne obniżenie dodatku wyrównawczego, bowiem zdaniem skarżącego w jego przypadku nie ma zastosowania § 26 ust. 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, ponieważ nie pobierał dodatku specjalnego. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu. Organy obu instancji nie wyjaśniły, na jakiej podstawie przyjęły, iż dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych przyznany skarżącemu jest dodatkiem specjalnym i stałym, skoro przepis przejściowy § 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia nie określa go jako dodatek specjalny i stały. Natomiast pkt 1 ust. 4 § 26 stanowi, że w zakresie, o którym mowa w ust. 1-3, stosuje się odpowiednio § 8, z tym, że w razie zbiegu prawa do takiego dodatku z dodatkiem specjalnym przysługującym na podstawie rozporządzenia, żołnierz zawodowy otrzymuje tylko jeden najwyższy dodatek. Obowiązkiem organów administracji było więc wyjaśnienie wszystkich wątpliwości, a nie ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do lakonicznego stwierdzenia, iż nastąpił zbieg dodatków, a dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych jest dodatkiem specjalnym i stałym. W tym miejscu zauważyć należy, iż wyjaśnienie powyższego ma również istotne znaczenie z uwagi na treść art. 178 ust. 2 ustawy, który odnosi się do uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. A zatem brak ustosunkowania się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. . Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W oparciu o załączony przez organ materiał dowodowy, Sąd nie mógł skontrolować prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji. Reasumując organy administracji nie wykazały, iż podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ani też nie wykazały, że w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, czym naruszyły przepisy art. 7, 77 § l k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny wyeliminować powyższe uchybienia. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § l pkt l c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy, Sąd stwierdził, iż ze względu na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.