III SA/Łd 557/21

Dnia 3 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Asesor WSA Paweł Dańczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 roku sprawy ze skargi P.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]nr [...]; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego - P. P. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. PP wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, ZUS, organ) z [...] znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Zakładu z [...] nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Zaskarżoną decyzję wydano, przyjmując następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z 15 października 2020 r. PP wystąpił o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. informując, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek został złożony 14 maja 2020 r. w siedzibie Inspektoratu ZUS w [...] przez biuro rachunkowe. Decyzją z [...] Zakład, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) - dalej k.p.a., w zw. art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266) - dalej u.s.u.s., oraz art. 31zo i 31zp ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacjach kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 374) - dalej ustawa COVID-19, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. ZUS stwierdził, że w zgłoszonej sprawie wnikliwie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. Z dużą starannością zostały przejrzane wszystkie wnioski złożone 14 maja 2020 r. w Inspektoracie ZUS w [...], jednak nie stwierdzono wpływu wniosku skarżącego. Organ nadmienił, że sale obsługi klienta zostały udostępnione klientom Zakładu od 4 maja 2020 r., dlatego w przypadku przedmiotowego wniosku skarżący miał możliwość uzyskania potwierdzenia przyjęcia wniosku do realizacji. Pismem z 29 października 2020 r. udzielił odpowiedzi na pismo strony informując, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i wobec braku możliwości potwierdzenia wpływu wniosku do Inspektoratu ZUS w [...] organ nie mógł przychylić się do prośby skarżącego i podjąć rozstrzygnięcia w zakresie tego rodzaju wsparcia tarczowego. Pismem z 27 listopada 2020 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji. W piśmie poinformował, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek został złożony 14 maja 2020 r., ewentualnie kilka dni przed lub po tej dacie, do skrzynki na dokumenty. Do pisma z 1 grudnia 2020 r. skarżący dołączył kserokopię wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek z 21 kwietnia 2020 r. ( wpłynęła do ZUS w dniu 7 grudnia 2020 r.) W uzasadnieniu decyzji powołano przepis art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. W związku z tym ZUS przyjął, że wniosek o zwolnienie z opłacania składek powinien być złożony w formie dokumentu papierowego albo elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, albo podpisem osobistym, za pomocą profilu informatycznego utworzonego w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy postępowanie administracyjne z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeżeli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, ZUS, na podstawie art. 83b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wydaje decyzję. PP wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśniając, iż wniosek o zwolnienie ze składek za marzec–maj 2020 r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Informację tę oparł na zapewnieniach ze strony biura księgowego, które wniosek miało umieścić w przeznaczonej do tego skrzynce. Było to prawnie dopuszczalne. Natomiast ZUS, oprócz informacji o przejrzeniu wniosków, nie przedstawił żadnych szczegółowych informacji, nie tylko na temat procedur dotyczących składania wniosków, ale też ich przechowywania, czy w końcu poszukiwania wniosku pochodzącego od płatnika składek, np. w formie protokołu. Zdaniem skarżącego, przeciwstawne informacje na temat złożenia wniosku dają podstawy do uznania, że został złożony do organu. Osobną kwestią wymagającą rozważenia jest to, że w piśmie z 27 listopada 2020 r. płatnik składek zawarł wniosek, by w razie ponownego poczynienia ustaleń i definitywnego stwierdzenia przez ZUS, iż wniosek o zwolnienie ze składek za marzec–maj 2020 r. nie znajduje się w zasobach ZUS, wydana została decyzja odmawiająca zwolnienia ze składek za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. Zdaniem skarżącego, decyzja Zakładu z [...] jest sprzeczna z jego wnioskiem. Obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania administracyjnego, jeżeli podmiot uprawniony wnosi o wszczęcie postępowania i powołuje się na istnienie interesu prawnego, który umożliwia mu uzyskanie autorytatywnego rozstrzygnięcia. W toku postępowania, którego przedmiot zakreślony jest żądaniem strony, organ powinien podjąć merytoryczne i adekwatne do sytuacji rozstrzygnięcie. Kwestia zwolnienia ze składek była kwestią merytoryczną, która mogła być przedmiotem rozważań dopiero po wszczęciu przez organ administracyjny postępowania i w konsekwencji tego mogła stanowić podstawę do stwierdzenia, czy istnieją prawne przesłanki do zwolnienia skarżącego ze składek, czy też nie. Wymagana była zatem ocena prawna, czy ustalony stan faktyczny i prawny sprawy umożliwia zastosowanie zwolnienia ze składek. Ponadto, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, skarżący stwierdził, że zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jeżeli natomiast organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może przybrać formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Co więcej, skoro organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga na skutek odmowy wszczęcia postępowania sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Wydana decyzja pozbawiła zatem skarżącego prawa do rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem. Osobną kwestią jest, czy decyzja ta powinna w takim stanie rzeczy dalej funkcjonować w obrocie prawnym. Decyzja ta powinna zostać uchylona, a samo postępowanie w przedmiocie zakreślonym w decyzji umorzone. Wskazaną na wstępie decyzją z [...]r. Zakład, na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] ZUS powtórzył uzasadnienie prawne uprzednio wydanej decyzji z [...] aby następnie dodać, że postępowanie w sprawie zwolnienia ze składek na podstawie ustawy COVID-19 wszczyna się na wniosek. Brak wniosku jest przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, tym samym uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. W toku postępowania wyjaśniającego, mającego na celu odszukanie wniosku, dokonano sprawdzenia wszystkich wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek złożonych od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r., jednakże nie stwierdzono wpływu wniosku. PP, reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzję ZUS z [...] w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Zakład polegające na tym, że organ odmawiając wszczęcia postępowania oparł się na przywołanym przepisie jako materialnoprawnej podstawie zaskarżonej decyzji, który to przepis dotyczy jednak sytuacji odmiennej, tj. wszczęcia postępowania. Na wypadek gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wskazane uchybienie może zostać potraktowane jako nieistotne, gdyż np. nie miało wpływu na wynik sprawy, a prawidłową i stosowaną w sprawie podstawę materialną prawa stanowił przepis art. 61 lit. a § 1 k.p.a., to skarżący zarzuca naruszenie tego przepisu poprzez niewłaściwe, a stricte zastosowanie przez ZUS tego przepisu wyrażające się w odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy organ nie uwzględnił i nie rozparzył - zupełnie pominął stanowisko oraz wnioski skarżącego wyrażone przez niego w treści pism z 27 listopada 2020 r. i 22 stycznia 2021 r. zakreślające przedmiot postępowania i tym samym rodzaj decyzji, która mogła zostać wydana, a w zakresie dotyczącym tego, czy wniosek o zwolnienie ze składek za marzec–maj 2020 r. został złożony - co jest materialną podstawą zastosowania zwolnienia, organ postępowanie wyjaśniające wszczął i przez kilka miesięcy prowadził, co skutkuje niemożnością odmowy wszczęcia postępowania i wadliwością zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w razie uznania, że brak jest ku temu podstaw o uchylenie decyzji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał jedynie, że potraktowanie pism z 30 grudnia 2020 r., czy z 22 stycznia 2021 r. jako wniosku o zwolnienie na podstawie art. 31zo ustawy COVID-19 nie jest możliwe. Takie rozwiązanie prowadziłoby od razu do odmowy zwolnienia z uwagi na złożenie wniosku po terminie 30 czerwca 2020 r. Ponadto, przyjęcie proponowanego rozwiązania przez skarżącego, polegającego na tym, że skoro Zakład prowadził postępowanie, to nie może odmówić jego wszczęcia, jest niezasadne, gdyż spowodowałoby naruszenie art. 61 § 1 i 61a § 1 k.p.a., przejawiające się w prowadzeniu postępowania, mimo braku wniosku w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W związku z brakiem możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Należy ponadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca stronie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności dotyczące sposobu złożenia (ewentualnie nie złożenia) wniosku w maju 2020 r. nie zostały wyjaśnione. Bezsporne w sprawie pozostaje, iż po dniu 4 maja 2020 r. organ umożliwił płatnikom składanie wniosków poprzez wrzucanie ich do urn, nie zapewniając jednak możliwości potwierdzenia tego faktu w jakiejkolwiek sformalizowany sposób. Dlatego też w przypadku włożenia wniosku do urny, a następnie zaginięcia wniosku (np. przypadkowe dołączenie do akt innego płatnika) sytuacja procesowa wnioskodawcy jest bardzo utrudniona. W przypadku, gdy nie ma możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Organ nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącego oświadczenia i przesłuchania pracownika biura rachunkowego, który potwierdził swoim podpisem złożenie wniosku. W sytuacji wątpliwej, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, organ, nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami niepewności ustaleń co do faktów. Skoro ZUS przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, mogący wywoływać tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na strony. W tej sytuacji winien więc rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania. Wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stosownie do art. 75 § 2 k.p.a. jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W trakcie procedowania organ nie dostrzegł istotnej okoliczności złożenia przez stronę, jeszcze przed wydaniem decyzji, kopii wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec -maj 2020 r. ( załączona do pisma z dnia 1 grudnia 2020 r.). Wobec braku możliwości jednoznacznego ustalenia okoliczności wcześniejszego złożenia wniosku ZUS powinien złożoną kopię potraktować jako wniosek, a następnie nadać bieg sprawie. Tym samym wadliwe było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie zaistniały bowiem przyczyny uniemożliwiając wszczęcie postępowania, gdyż strona w piśmie z dnia 25 października 2020 r. powołała się na złożenie wniosku 24 maja 2020 r., a następnie załączyła kopię wniosku. Zdaniem Sądu nawet w przypadku przyjęcia za dzień złożenia wniosku 2 grudniu 2020 r. (data nadania kopii w urzędzie pocztowym), to jest po 30 czerwca 2020 r. (art. 31 zp ust. 1 ustawy COVID-19), strona nie utraci możliwości ubiegania się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Uwzględniając przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19 (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz.2255), organ zawiadamia skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo, wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, nie wymaga wykazania braku winy strony. Przepis ten obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491). Mając powyższe na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. AB/