III SA/Łd 558/09

Dnia 12 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2010 roku sprawy ze skargi J. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi B. Z., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] lokal [...], wynagrodzenie w kwocie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, obejmujące podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć 80/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] roku J. U. zwróciła się do Urzędu Miasta Łodzi Delegatury [...] Referatu Budynków i Lokali oraz Administracji Nieruchomościami [...] "A" o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "postępowania zakończonego wyrażeniem zgody na rozwiązanie z nią umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku przy ulicy M. [...] w Ł.". W odpowiedzi, pismem z dnia [...] roku nr [...] Administracja Nieruchomościami [...] "A" wskazała, że sprawa rozwiązania umowy najmu przedmiotowego lokalu jest sprawą cywilnoprawną i nie ma związku z postępowaniem administracyjnym. Natomiast pismem z dnia [...] roku J. U. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę na powyższe pismo odmawiające wznowienia postępowania dotyczącego zgody na rozwiązanie z nią umowy najmu lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 134 w związku z art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że warunkiem koniecznym do wniesienia odwołania jest wydanie przez organ I instancji decyzji administracyjnej. Sprawa skarżącej nie mogła być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej chociażby dlatego, że ustawa z dnia 2 lipca 1994 roku o dodatkach mieszkaniowych w art. 1 ust. 1 i 2 wskazuje, że reguluje najem lokali mieszkalnych przeznaczonych w całości przez wynajmującego do wynajmowania oraz zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych. Natomiast w zakresie nieuregulowanym ta ustawą odpowiednio stosowane są przepisy kodeksu cywilnego. Organ administracji wskazał, że pomimo uznania przez skarżącą za decyzję administracyjną czynności materialno-technicznej, którą stanowi zaskarżone pismo nie można przyjąć, iż pismo to jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze z dnia 2 listopada 2009 roku J. U. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia. W uzasadnieniu podała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż wypowiedzenie umowy najmu jest czynnością materialno-techniczną bez uwzględnienia faktu, że do jej wykonania potrzebna jest decyzja prezydenta miasta w formie udzielenia na nią zgody. Ustawa o ochronie praw lokatorów daje właścicielowi lokalu prawo do wypowiedzenia umowy najmu w ściśle określonych przypadkach, jednocześnie nie zmuszając go do dokonania tej czynności. W ocenie skarżącej właściciel może, ale nie musi wypowiadać umowy najmu i tu następuje decyzja w indywidualnej sprawie. W odpowiedzi na skargę z dnia 18 listopada 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2009 roku referendarz sądowy przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata (sygn. akt III SO/Łd 14/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga J. U. nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Administracji Nieruchomościami[...] "A" w Ł. z dnia [...] roku informującego skarżącą, że rozwiązanie umowy najmu przedmiotowego lokalu jest sprawą cywilnoprawną i nie ma związku z postępowaniem administracyjnym. Na wstępie wskazać należy, że podstawowym warunkiem dopuszczalności odwołania jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, którą strona zamierza zaskarżyć. Odwołanie jest bowiem środkiem prawnym przysługującym wyłącznie od decyzji - art. 127 § 1 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja administracyjna stanowi zaś władczy i jednostronny akt z zakresu administracji publicznej wydany przez organ administracji i skierowany do określonego w niej adresata. Decyzja rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony (por. J. Borkowski "Decyzja administracyjna", Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź – Zielona Góra 1998, s. 18 – 25). Trzeba przy tym zaznaczyć, iż nie wszystkie sprawy administracyjne podlegają załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, a Kodeks postępowania administracyjnego z góry tej kwestii nie przesądza. Decydują o tym właściwe przepisy prawa administracyjnego materialnego (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985 roku, sygn. akt III SA 988/85, publ. OSP z 1987 roku, nr 5 - 6, poz. 116 z glosą J. Borkowskiego). Aby stwierdzić, iż w indywidualnej sprawie winna zostać wydana decyzja administracyjna, istnieć musi konkretna norma prawa materialnego administracyjnego pozwalająca na taki wniosek. Co za tym idzie – w sprawie tej występować musi stosunek administracyjnoprawny, którego istotne elementy zostaną właśnie w decyzji administracyjnej wyrażone. Innymi słowy, dopóki nie zostanie przesądzone, iż sprawa ma charakter administracyjny zaś stronę oraz organ administracji łączyć ma jakikolwiek stosunek administracyjnoprawny, to nie ma w przepisach prawa podstawy do rozstrzygnięcia tejże sprawy w formie decyzji administracyjnej. Dlatego też, przystępując do zbadania dopuszczalności odwołania, organ administracji zobowiązany jest ustalić, czy rozpatrywana sprawa ma charakter administracyjny oraz czy rozstrzygnięcie, które strona pragnie zaskarżyć, nosi przymioty decyzji administracyjnej. Tego rodzaju weryfikacja w niniejszej sprawie została, w ocenie Sądu przeprowadzona i dała wynik negatywny. Organ stanął na stanowisku, iż wobec innego niż administracyjny charakteru sprawy oraz nieistnienia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, J U, wniesione od pisma Administracji Nieruchomościami [...]"A" w Ł. z dnia [...] roku, jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a ocena prawna w nim wyrażona jest uzasadniona. Wyjaśnić bowiem należy, iż sprawy najmu lokali mieszkalnych, tworzących mieszkaniowy zasób gminy, nie należą do kategorii spraw administracyjnych. Są to sprawy o charakterze cywilnym i dlatego brak jest podstaw prawnych do rozpoznawania tychże spraw w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotowe sprawy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 roku Nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa nie precyzuje kryteriów wyboru osób, którym lokale winny być przyznane, powierzając tę czynność właściwej radzie gminy (art. 21 ust. pkt 2 ustawy), ani też nie ustanawia kolejności uprawnionych do uzyskania lokalu. Treść przepisów ustawy wskazuje przy tym, że sprawy dotyczące przydzielania lokali mają charakter cywilnoprawny. Wniosek ten uwarunkowany jest następującymi przesłankami: po pierwsze – ustawodawca posłużył się ściśle cywilistycznym pojęciem najmu (art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy), po drugie – w art. 18 ust. 5 wymienionej ustawy przewidziano roszczenie odszkodowawcze z tytułu nieprzyznania lokalu socjalnego przysługującego z mocy prawomocnego wyroku sądu powszechnego o przyznaniu lokalu socjalnego. Skoro uprawniony do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego zyskuje określone roszczenie, poddane kognicji sądu cywilnego, to nie można uznać, iż sprawa o mniejszym ciężarze gatunkowym (dotycząca przyznania lokalu mieszkalnego osobie nielegitymującej się rozstrzygnięciem sądowym) nosić będzie cechy sporu administracyjnego, w którym organ administracji decyzją rozstrzygać będzie o żądaniu strony. Byłoby to nielogiczne. Powyższej oceny nie może zmienić fakt, iż organowi gminy oddano, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r., kompetencję do ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Rada Miejska w Łodzi podjęła w dniu 6 marca 2002 roku uchwałę nr LXXV/1765/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego nr 73, poz. 1460 ze zm.). Przedmiotowa uchwała potwierdza cywilny charakter spraw dotyczących lokali gminnych, gdyż z § 3 ust. 3 uchwały wprost wynika, że lokale te stanowią przedmiot umów najmu. Z treści przepisu art. 104 k.p.a. nie można zaś wyciągać wniosku, tak jak to podnosi skarżąca, że organ administracji powinien załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi bowiem, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2 art. 104 k.p.a.). Nie można więc domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 708/09, Lex 489205). Konkludując, sprawa J. U. o rozwiązanie umowy najmu lokalu położonego w Ł. przy ul. M. [...] nie nosi cech sprawy administracyjnej. Nie istnieje bowiem przepis prawa będący podstawą do wydania decyzji administracyjnej w tego rodzaju sprawie. Pismo z dnia [...]roku skierowane do skarżącej przez Administrację Nieruchomości "A" w Ł. nie jest decyzją, a więc odwołanie wniesione od omawianego pisma jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu adwokatowi orzeczono na podstawie art. 205 powołanej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) D.T.