III SA/Łd 562/11

Dnia 28 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 roku sprawy ze skargi A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. P.Pij. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Ł., w oparciu o art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej "o.p.") oraz art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540; dalej "ustawa o grach hazardowych"), odmówił wszczęcia postępowania z wniosku A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. w sprawie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach. W uzasadnieniu organ wskazał, że spółka A., na mocy decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] r., uzyskała zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] na okres sześciu lat. Następnie, wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2010 r. spółka wystąpiła o zmianę tej decyzji w części dotyczącej terminu rozpoczęcia działalności, tj. wniosła przedłużenie tego terminu o 12 miesięcy, do dnia 4 września 2011 r. Uwzględniając ów wniosek w części, Dyrektor Izby Celnej w Ł. decyzją z dnia [...] r. przedłużył spółce A. termin rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, ale tylko do 4 marca 2011 r., odmawiając jednocześnie uwzględnienia wniosku w pozostałym zakresie. Od powyższej decyzji strona nie złożyła odwołania. Przed upływem przedłużonego terminu, pismem z dnia 2 lutego 2011 r., spółka wystąpiła ponownie o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] o kolejne 6 miesięcy. Odmawiając wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem strony Dyrektor Izby Celnej wskazał, że w zakresie żądania objętego ww. wnioskiem wydano już wcześniej ostateczne rozstrzygniecie (decyzja z dnia [...] r.). W takiej sytuacji, w ocenie organu, ponowne postępowanie nie może być wszczęte, gdyż decyzja wydana w przedmiocie, co do którego organ podatkowy już raz wcześniej orzekał, byłaby dotknięta wadą określoną w art. 247 § 1 pkt 4 o.p. Dyrektor Izby Celnej powołał się ponadto na uregulowanie zawarte w art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych zgodnie, z którym podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wprawdzie wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności, jednak termin ten może zostać przedłużony tylko jednokrotnie i do tego na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Skoro zaś termin rozpoczęcia działalności został już raz na wniosek spółki przedłużony o 6 miesięcy, rozpatrywany wniosek, nawet gdyby był dopuszczalny, to i tak nie mógł być uwzględniony. Na powyższe postanowienie spółka A. złożyła zażalenie wraz z wnioskiem o zawieszenie toczącego się postępowania do czasu uzyskania rozstrzygnięcia skarg złożonych do Trybunału Konstytucyjnego, których przedmiotem było zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o grach hazardowych, a także do czasu uzyskania odpowiedzi na pytanie prawne, dotyczące również tej samej ustawy, zadane Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Po rozpoznaniu ww. zażalenia Dyrektor Izby Celnej w Ł. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. W uzasadnieniu podniósł ponownie, że rozpatrywany wniosek skarżącej spółki nie mógł być przedmiotem ponownego postępowania, albowiem dotyczył kwestii uprzednio już rozstrzygniętej. Wydanie kolejnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 247 § 1 pkt 4 o.p., który stanowi, że organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jedynym możliwym rozstrzygnięciem w takim wypadku była zatem odmowa wszczęcia postępowania, na podstawie powołanego już art. 165a § 1 o.p. W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik strony podniósł zarzut naruszenia postanowień Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., w szczególności art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 tej Dyrektywy poprzez zastosowanie przepisów ustawy o grach hazardowych, mimo ich bezskuteczności, z uwagi na naruszenie procedury notyfikacji Komisji przepisów tej ustawy, a także zarzut naruszenia normy prawnej zawartej w art. 165a § 1 o.p. poprzez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie. W konsekwencji pełnomocnik strony wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] r. i wydanie przez organ właściwy postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie zgodnie z wnioskiem skarżącego, ewentualnie o uchylenie obu postanowień i przekazanie sprawy właściwemu organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, że moc prawna ustawy o grach hazardowych budzi spore wątpliwości, a co za tym idzie stosowanie przepisów tej ustawy powinno być dokonywane każdorazowo z najwyższą starannością i z uwzględnieniem konkretnej sytuacji strony postępowania. Zdaniem strony brak notyfikacji przepisów tej ustawy stanowi naruszenie procesu legislacyjnego, powodujące utratę mocy prawnej tej ustawy. Wątpliwości te znalazły swój wyraz w pytaniach prawnych skierowanych przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Gdańsku, Lublinie i innych miastach do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że spółka nie rozpoczęła działalności we wszystkich punktach gry z przyczyn od siebie niezależnych. Problemy z zachowaniem terminu rozpoczęcia działalności wynikały w jej ocenie z niekorzystnych regulacji ustawowych zawartych w nowej ustawie o grach hazardowych z 2009 r. Skarżąca uzyskując zezwolenie na prowadzenie swojej działalności na podstawie decyzji z dnia [...] r., nie wiedziała i nie mogła wiedzieć, jaka będzie treść ustawy o grach hazardowych i jakie spowoduje to dla niej konsekwencje. Tymczasem organ rozpatrujący sprawę całkowicie zignorował fakt, że spółka nie ma wpływu na to, czy działalność w danym lokalu zostanie rozpoczęta czy nie, ponieważ nie jest ona właścicielem tych lokali, a jedynie ich najemcą. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas zajmowane stanowisko. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej spółki złożył wniosek o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej o treści: "Czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych." Jednocześnie pełnomocnik wniósł o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ustalenia zgodności art. 48 ustawy o grach hazardowych z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony interesów w toku podmiotów prowadzących takową działalność. W związku z tym wniesiono również o zawieszenie postępowania sądowego do czasu uzyskania odpowiedzi na te pytania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie przypomnieć należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie i rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 1 § 1–2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Ocena ta polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego uzasadnia zastosowanie środków z art. 145–149 p.p.s.a. Badając prawidłowość zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonych granicach sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji celnej przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie tego rozstrzygnięcia. Rację ma Dyrektor Izby Celnej w Ł. podnosząc, że rozpatrywany w niniejszej sprawie wniosek A. spółki z o.o. z dnia 2 lutego 2011 r., dotyczył kwestii rozstrzygniętej już uprzednio ostateczną decyzją organu administracji, a zatem nie mógł skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego i być poddany ponownej ocenie merytorycznej. W myśl art. 165a § 1 o.p. gdy żądanie (wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania powszechnie zalicza się m.in. sytuację, gdy w danej sprawie toczy się postępowanie podatkowe, czy też zapadła już decyzja, również nieostateczna. Wniosek o istnieniu przeszkody w ponownym wszczęciu postępowania w tej samej sprawie w trybie zwykłym wzmacnia dodatkowo stanowcza regulacja zawarta w art. 247 § 1 pkt 4 o.p., zgodnie z którą organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Słusznie zatem Dyrektor Izby Celnej wskazując na tę ostatnią regulację wywodzi, że nie może rozpoznać wniosku strony o wszczęcie postępowania, gdy w wyniku jego merytorycznego rozpoznania musiałby wydać nieważną decyzję. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w przypadku wniosku strony skarżącej, będącego przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Zasadnicze znaczenie dla oceny poprawności kontrolowanego postanowienia Dyrektora Izby Celnej w Ł. – stosownie do powyższych rozważań – ma zatem ustalenie, czy rzeczywiście wniosek skarżącej spółki z dnia 2 lutego 2011 r. dotyczy kwestii rozstrzygniętej już wcześniej ostateczną decyzją administracyjną. O tożsamości sprawy w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 4 o.p. można mówić, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Chodzi tu o sytuację, w której rozstrzygnięto dwa razy tę samą sprawę (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2001 r., III SA 743/00, LEX nr 53971). W ocenie sądu, z sytuacją taką mamy do czynienia także w rozpoznawanej sprawie. Tożsamość podmiotów i stanu prawnego w przypadku wniosków strony z dnia 16 sierpnia 2010 r. i 2 lutego 2011 r. jest oczywista. Podobnie, wnioski te w istocie mają ten sam przedmiot. Stronie skarżącej w obu przypadkach chodzi bowiem o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności określonego w decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z [...] r., która wydana została w przedmiocie udzielenia spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Różnica między wnioskami, polegająca na tym, że w pierwszym przypadku (pismo z 16 sierpnia 2010 r.) spółka żądała przedłużenia terminu o 12 miesięcy, natomiast w drugim – o 6 miesięcy, jest o tyle bez znaczenia, że dzień, do którego miał być przesunięty moment rozpoczęcia działalności ([...] r.), był w obu przypadkach ten sam. Drugi wniosek zawierał się zatem w pierwszym, a jego pozorne ograniczenie było jedynie wynikiem tego, że pierwszy wniosek został w części uwzględniony. Wreszcie, nie uległ również zmianie stan faktyczny sprawy, albowiem w obu przypadkach skarżąca spółka nie rozpoczęła jeszcze działalności objętej zezwoleniem z dnia [...] r. W tej sytuacji, w ocenie sądu na pełną aprobatę zasługuje wyrażony w kwestionowanym postanowieniu pogląd, że wniosek strony skarżącej z dnia 2 lutego 2011 r., jako ponowny wniosek, rozstrzygnięty już uprzednio decyzją ostateczną, nie mógł skutecznie spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Dyrektor Izby Celnej trafnie zatem odmówił wszczęcia postępowania z tego wniosku. W konsekwencji, za bezpodstawny należy uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia przy wydaniu zaskarżonego postanowienia art. 165a § 1 o.p. Niezasadny okazał się również drugi z zarzutów zawartych w skardze, tj. zastosowania przepisów ustawy o grach hazardowych, bezskutecznych – zdaniem strony – z uwagi na złamanie przy uchwalaniu tej ustawy przepisów Dyrektywy 98/34/WE. Zauważyć należy, że istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia nie jest ocena merytoryczna wniosku strony z dnia 2 lutego 2011 r., ale stwierdzenie jego niedopuszczalności, w procesowej formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Rozważania zawarte w zaskarżonym postanowieniu oparte na art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych należy rozpatrywać jedynie jako służące wzmocnieniu argumentacji przemawiającej za odmową wszczęcia postępowania, nie zaś jako wyjaśnienie zasadniczej przyczyny kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zgodzić się przy tym wypada z Dyrektorem Izby Celnej, że nawet gdyby przyjąć, że wniosek strony skarżącej był dopuszczalny, to i tak – z uwagi na treść wspomnianego art. 48 ust. 1 – nie mógł być uwzględniony. Termin rozpoczęcia działalności przewidziany w decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] r. został już bowiem raz przedłużony na maksymalny prawem przewidziany okres decyzją Dyrektora Izby Celnej w Ł. z [...] r. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż zaskarżone rozstrzygnięcie, oparte na art. 165a o.p., pozbawiło spółkę możliwości merytorycznego rozpoznania jej wniosku o przedłużenie terminu na rozpoczęcie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Merytoryczne rozstrzygnięcie tego wniosku zawarte zostało bowiem w decyzji Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] r. i od tej decyzji strona mogła wnieść odwołanie, kwestionujące zasadność odmowy przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności o okres od dnia [...]r. do [...]r., z czego nie skorzystała. Sąd nie dopatrzył się również podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika strony skarżącej o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego oraz do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z pytaniami prawnymi, dotyczącymi zgodności z Konstytucją RP i przepisami prawa europejskiego uregulowań zawartych w ustawie o grach hazardowych. Zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Celnej ma bowiem charakter wyłącznie procesowy, stwierdza się w nim jedynie, że przedmiotowy wniosek strony z 2 lutego 2011 r., z uwagi na treść art. 165a § 1 o.p., nie może być rozpatrzony przez organ administracji. Na rozstrzygnięcie to nie miały zatem wpływu przepisy prawa materialnego zawarte we wspomnianej ustawie o grach hazardowych. Z tej też przyczyny sąd nie dostrzegł również podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. W tym stanie sprawy sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami) oddalił skargę. bg