III SA/Łd 565/14

Dnia 16 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 roku sprawy ze skargi Gminy-Miasta Ł. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. Gmina Miasto Ł. wniosła skargę na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] określającą kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 34 514,23 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystane przez Gminę Miasto Ł. z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) w związku z realizacją projektu pn. "Termornodernizacja budynków Przedszkoli Miejskich i Zespołu Szkół z Oddziałami Integracyjnymi w Ł.", na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 29 kwietnia 2011r. zmienionej aneksem nr [...] z dnia 7 września 2011r. W złożonym w toku rozprawy sądowej piśmie z dnia 9 września 2014r. pełnomocnik Gminy – podtrzymując skargę - wskazał na naruszenie przepisów o wyłączeniu, bowiem zaskarżaną decyzję podpisało trzech z czterech członków zarządu, biorących udział również przy podejmowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto pełnomocnik wyraził pogląd o odrębności postępowania w sprawie korekty finansowej i zwrotu środków, co jego zdaniem oznacza, że decyzja o zwrocie powinna być poprzedzona decyzją w sprawie korekty. Tego jednak w sprawie zabrakło. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Instytucję zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego regulują przepisy art. 56 oraz art. 123 do art. 126 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Instytucja ta tworzy sytuację, w której trwa nadal stan zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej, nadal istnieją powstałe stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu, terminy nie biegną lub podlegają wstrzymaniu, a czynności procesowe nie są podejmowane, z wyjątkiem tych które mają na celu podjęcie postępowania albo wstrzymanie wykonania aktu lub czynności (art. 127 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spośród tych przepisów zastosowanie ma art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że zawieszenie postępowania w tym przypadku jest fakultatywne i uzależnione jest od oceny sądu (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romanowska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 400 i n. oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 189 – 190). Oczywiście ocena ta nie może być dowolna. Jednocześnie zawarte w tym przepisie pojęcie "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" w orzecznictwie sądowym jest rozumiane szeroko, sądy wychodzą bowiem poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. właśnie w przypadku podjęcia stosownej uchwały przez NSA lub wystąpienia do TK z pytaniem prawnym (por. postanowienie NSA z 26 sierpnia 2009r., I FZ 248/09; postanowienie NSA z 20 maja 2008r., II FZ 200/08; M. Niezgódka – Medek w uwadze 3 do art. 125 ustawy p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide wyrok NSA z 19 kwietnia 2006r., I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie, np. postępowanie przed Trybunałem Stanu, Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest już rozpoczęte (np. postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2011r., II FZ 278/11, postanowienie NSA z nia 6 lipca 2011r., II FZ 278/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się też, że celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 749 ze zm.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (por. postanowienie NSA z 13 czerwca 2008r., I FZ 221/08; postanowienie NSA z 28 maja 2014r., II GSK 494/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009r., III SA/Wa 3321/08, M. Niezgódka –Medek, Komentarz do art. 125 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex Omega 39/2013). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Warunkiem zawieszenia postępowania mogą być względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd uznał za celowe zawieszenie postępowania, przyjmując za przyczynę zawieszenia znaną mu z urzędu okoliczność przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 czerwca 2014r., II GSK 1705/13, składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego: "czy ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) wymaga wydania decyzji administracyjnej". W uzasadnieniu tego postanowienia NSA podzielił prezentowany w wyroku z dnia 12 czerwca 2014r., II GSK 2080/13, pogląd, wedle którego "nałożenie korekty finansowej i zobowiązanie do zwrotu środków to odrębne od siebie instytucje, co wynika z porównania treści art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 207 ust. 9 u.f.p. z treścią art. 26 ust. 1 pkt 15a tej pierwszej ustawy. (...) brak podstawy prawnej do nakładania korekt finansowych na podstawie art. 26 ust. 1 p. 15a u.z.p.p.r. w formie decyzji administracyjnej", niemniej jednak powziął wątpliwość, "czy w ogóle korekta finansowa nakładana w trybie art.26 ust.1 p.15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 jest tą samą korektą finansową, którą nakłada instytucja działająca jako strona umowy przed wezwaniem do zwrotu środków na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p. i przed późniejszym wydaniem decyzji o zwrocie środków w trybie art. 207 ust. 9 u.f.p. i na podstawie art. 26 ust. 1 p. 15 u.z.p.p.r.". Wskazując argumenty uzasadniające ten pogląd oraz zwracając uwagę na rozbieżności w orzecznictwie oraz niejednoznaczności oceny prawnej dokonanej w wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2014r., NSA podniósł, że uchwała składu 7 sędziów na mocy art. 187 § 2 p.p.s.a. będzie w tej sprawie wiążąca i pozwoli na jej prawidłowe rozstrzygnięcie oraz przesądzi występujące w orzecznictwie wątpliwości prawne w kwestii formy w jakiej zakładana jest korekta. Rozstrzygnięcie przez NSA wskazanego zagadnienia prawnego ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji. Jednym z zarzucanych przez skarżącą Gminę naruszeń jest bowiem wydanie decyzji o zwrocie uprzednio udzielonych tej Gminie środków na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych zdaniem organu z naruszeniem procedur, pomimo nie wydania uprzedniej decyzji w sprawie korekty finansowej. Z akt sprawy, jaki i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wydanie tej decyzji zostało poprzedzone jedynie wezwaniem beneficjenta do zwrotu środków. Korekta finansowa nie została zatem wydana w formie decyzji administracyjnej. Względy ekonomiki postępowania, jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają zatem za zawieszeniem postępowania. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. ab/