III SA/Łd 569/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi A. P., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. P. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złote, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu T. B.. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedno Dz. U. z 2016 r., poz. 23) w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1629 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia T. B. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy S., odnośnie nieruchomości, położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami działek 1/2, 4/2, 9, 71 i 97 z wniosku T. B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia 19 stycznia 2017 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w B. T. B. wniosła o "usunięcie nieprawidłowości w ewidencji gruntów, budynków i lokali powstałych w wyniku modernizacji przeprowadzonej w obrębie [...] ( ... ) w 2016 r." dotyczących powierzchni działek nr 1 /2, 4/2, 9, 71 i 97. W prowadzonej przez Starostę [...] ewidencji gruntów i budynków, do działek będących przedmiotem wniosku, ujawniony jest jako właściciel K. S. na podstawie Dokumentu Nadania Ziemi Nr [...] z dnia [...]. Z dostępnych Staroście informacji wynika, że K. S. nie żyje, a T. B. jest jedną z potencjalnych spadkobierczyń, wobec czego pismem z dnia 8 lutego 2017 r. organ wezwał wnioskodawczynię do usunięcia braków w terminie siedmiu dni od daty otrzymania wezwania, poprzez przedłożenie postanowienia sądowego o nabyciu spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odpowiedzi z dnia 20 lutego 2017 r. skarżąca ponownie wniosła o "usunięcie nieprawidłowości w ewidencji gruntów, budynków i lokali powstałych w wyniku modernizacji przeprowadzonej w obrębie [...] ( ... ) w 2016 r." poprzez przywrócenie powierzchni działek nr 1/2, 4/2, 9, 71 i 97 sprzed modernizacji. Ponadto wskazała, iż nie było przeprowadzonych żadnych spraw spadkowych po zmarłym K. S.. Pismem z dnia 9 marca 2017 r. Starosta wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego w przedmiocie ujawnienia zmian w ewidencji gruntów i budynków w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. W odpowiedzi z dnia 24 marca 2017 r., skarżąca wskazała, iż zgodnie z wolą zmarłego w dniu [...] właściciela K. S., nie było przeprowadzane postępowanie spadkowe. Ponadto nieżyjący właściciel, od listopada 2003 r. nie pracował w gospodarstwie. W gospodarstwie pracował i otrzymywał dopłaty unijne do 2010 r. syn właściciela W. S., który zmarł w maju 2010 r. Wolą zarówno K. S. jak i W. S. było, aby to skarżąca uprawiała przedmiotowe grunty i prowadziła gospodarstwo. Od 2010 r. działki grunty te użytkuje syn skarżącej R. B. Ponadto skarżąca wskazała, iż systematycznie opłaca podatek rolny, opłaty za energię elektryczną, wodę, wywóz śmieci i jest w posiadaniu dokumentów to potwierdzających. W ocenie skarżącej ma ona interes w wystąpieniu do ujawnienia zmian w ewidencji gruntów i budynków po przeprowadzonej modernizacji celem przywrócenia powierzchni jaka obowiązywała przed modernizacją. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 61a k.p.a. § 1 odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy S., odnośnie nieruchomości, położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami działek 1/2, 4/2, 9, 71 i 97. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że zgodnie z art. 22. ust. 2 oraz art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu albo na wniosek: właścicieli nieruchomości lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Właściciele nieruchomości zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem T. B. jako osoba nie legitymująca się na chwilę obecną dokumentem uprawniającym do ujawnienia jej w operacie ewidencyjnym jako właścicielki objętych wnioskiem gruntów, nie może być uznana jako strona postępowania o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, w zakresie zmiany powierzchni działek, a stosownie do art. 61 a § 1 i 2 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. W zażaleniu skarżąca wskazała, że w dniu 17 maja 2016 r., na zebraniu w [...], dotyczącym modernizacji powiadomiła firmę geodezyjną G. K. oraz kierownik E. W. o wyjątkowej sytuacji co do nieruchomości działek oznaczonych nr 9, 4/2, 71, 97, 1/2, w obrębie [...], gmina S., informując, iż właściciel tych nieruchomości nie żyje od października 2015 roku. Przedstawiła dokumentacje powyższych działek, księgi wieczyste, Dokument Nadania Ziemi z 1946 roku, wypisy działek i wyrysy, jak również obliczenia i pomiary do metra kwadratowego. Skarżąca podniosła, że jako córka i użytkownik od 2010 r. w terminie zgłosiła uwagi do wyłożonego projektu operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów powstałego z przeprowadzonej modernizacji. Uwagi dotyczyły zarówno budynków jak i powierzchni działek. Firma geodezyjna pomiary budynków, rok budowy, powierzchnię działek wykonała niezgodnie ze stanem faktycznym. Mimo uwag i przedstawienia dokumentacji Starostwo wprowadziło zmiany w ewidencji. Skarżąca prosiła zarówno sołtysa, geodetę G. K. jak i kierownik E. W. o powiadomienie jej jako użytkownika o terminie wykonywanych prac geodezyjnych dotyczących powyższych działek, jak i posesji i procedur z tym związanych. Wszystkie prace geodezyjne, pomiary budynków, wejście na posesje bez zgody nie były prowadzone w obecności osoby zainteresowanej. Skarżąca wniosła o kontrolę prawidłowości przeprowadzonej modernizacji co do nieruchomości nieżyjącego właściciela (ale nadal właściciela) i weryfikację wprowadzonych samowolnie zmian przez Starostwo. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną, w myśl art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interes prawny użyte wart. 28 k.p.a. oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, to znaczy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiej własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami strony postępowania. Organ podkreślił, że w rozumieniu art. 28 k.p.a. interes prawny to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W takiej sytuacji osobie tej nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. ŁWING wskazał, że przepisem prawa materialnego w niniejszej sprawie jest art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, iż informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu (art. 24 ust. 2a pkt 1) oraz na wniosek podmiotów, o których mowa wart. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 24 ust. 2a pkt 2). Podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne to właściciele nieruchomości oraz: a) w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości; b) osoby lub inne podmioty, które władają na zasadach samoistnego posiadania gruntami, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Z powyższego wykazu wynika, że z wnioskiem o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków może wystąpić właściciel bądź władający nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz samoistny posiadacz gruntów, bowiem przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu skarżąca, nie będąc ani właścicielem ani władającym ani też samoistnym posiadaczem działek nr 1/2,4/2, 9, 71 i 97 nie może skutecznie składać wniosku o dokonanie takich zmian. W sytuacji, gdy osoba składająca wniosek, nie będąc do tego uprawniona, domaga się wszczęcia postępowania (dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków), wówczas organ każdorazowo winien wydać na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze T. B. szczegółowo opisała stan faktyczny sprawy, powtarzając argumentację zaprezentowaną w toku postępowania. Skarżąca podkreśliła, że przedstawiła dokumentację powyższych działek. Wskazała, że ponosi opłaty za energię elektryczną, wodę, śmieci, opłatę za naprawę. Skarżąca podkreśliła, że reprezentowała ojca w sądzie i urzędach. W ustawowym terminie zgłosiła uwagi do wyłożonego projektu przeprowadzonej modernizacji i nie wyraziła zgody na zmiany. Skarżąca zaznaczyła, że powiadomiła organ o wszystkich znanych spadkobiercach oraz przyczynach nieprzeprowadzenia sprawy spadkowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: p.p.s.a., sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ocena legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że skarga T. B.jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił m.in. art. 61a § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2017 poz. 1257 t.j.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się wszczęcia postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków powstałych po modernizacji. Organ stanął na stanowisku, że skarżąca nie jest właścicielem ani władającym ani też samoistnym posiadaczem wskazanych we wniosku działek, dlatego nie może skutecznie domagać się wprowadzenia zmian w ewidencji. Wobec tak zarysowanego sporu przypomnieć należy, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przesłankami koniecznymi dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego konieczny jest podmiot i przedmiot. Konieczne jest zatem, aby w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w decyzji administracyjnej kończącej konkretne postępowanie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Zarówno w piśmiennictwie jak i judykaturze zgodnie się przyjmuje, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważyć należy, że do wejścia w życie noweli do kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) i dodania art. 61a § 1 Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidywał formy odmowy wszczęcia postępowania, w tym m.in. w sytuacji, gdy żądanie zostało złożone przez osobę niebędącą stroną w sprawie. W takich przypadkach miał zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Natomiast, gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania to zastosowanie ma art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i do zakończenia formalnego postępowania odwoławczego dochodzi poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Niekiedy krąg stron postępowania wskazują przepisy materialnego prawa administracyjnego np. art. 28 Prawa budowlanego, który definiują stronę postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę, czy tak jak w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazano podmioty uprawnione do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podobnie rzecz przedstawia się w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu (art. 24 ust. 2a pkt 1) oraz na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 24 ust. 2a pkt 2). Podmioty o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ww ustawy to właścicieli nieruchomości oraz w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zdaniem Sądu organ prawidłowo wywiódł definicję interesu prawnego, wskazując na konieczność ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Konfrontacja wniosku skarżącej z obowiązującymi przepisami w zakresie ewidencji gruntów w przypadku oceny przymiotu strony skarżącej wykazała brak interesu prawnego, ze względu na brak przepisu prawa materialnego, z którym można łączyć powstanie określonego prawa lub obowiązku po stronie wnioskodawczyni. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. II SA/Ol 610/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zasadnie organy obydwu instancji, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, przyjęły, że skoro skarżąca nie jest właścicielką ani władającą ani samoistnym posiadaczem działek nr 1/2, 4/2, 9, 71 i 97 położonych w obrębie [...], to nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów. Jak ustalił organ T. B. jest jedną z potencjalnych spadkobierczyń zmarłego właściciela działek K. S. Skarżąca nie przeprowadziła jednak postępowania spadkowego po swoim zmarłym ojcu K. S., zatem nie legitymuje się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, które mogłoby być dokumentem wskazującym na prawo do nieruchomości. Skarżąca nie wykazała także żadnymi innymi dowodami prawa do przedmiotowych działek wypełniającego dyspozycję interesu prawnego w świetle przywołanych przepisów ustawy. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Reasumując należy stwierdzić, że uprawnione jest stanowisko organów, że w sytuacji, gdy osoba składająca wniosek, nie będąc do tego uprawniona, domaga się wszczęcia postępowania (dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków), wówczas organ każdorazowo winien wydać na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy i prawidłowo zastosowanych przepisów postępowania skarga okazała się niezasadna. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił. Podstawę przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu stanowił przepis art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714 ze zm. ). m.s.