III SA/Łd 57/18

Dnia 12 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wydania decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi T. B. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. A 25C lok. 288 kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej B. D. z urzędu. Postanowieniem z dnia (...), nr (...), wydanym na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. - po rozpatrzeniu zażalenia B. D. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...), nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. B. D. w dniu 8 stycznia 2016r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego na okres od marca do sierpnia 2014r. Postanowieniem z dnia (...) Prezydent Miasta Ł. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego na okres od marca 2014 roku do sierpnia 2014r. Od powyższego postanowienia B. D. złożyła zażalenie, w którym podała, że nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem i wnosi o jego zmianę poprzez wszczęcie postępowania w sprawie i wydanie decyzji o zwrocie dodatku mieszkaniowego na rzecz (...) Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów, w części, w której dodatek zwrócony został organowi przez pobierającego go z uwagi na zaległości w opłatach czynszowych, które miały powstać po jej stronie. Jednocześnie skarżąca wskazała, że administrator budynku obciąża ją obecnie zaległością za zwrócony dodatek, pomimo uregulowania zaległego czynszu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy wskazało, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie (art. 61a § 2). Powyższy przepis może być podstawą rozstrzygnięcia, jeżeli istnieją przeszkody podmiotowe lub przedmiotowe w prowadzeniu postępowania z wniosku danego podmiotu. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. w tej samej sprawie postępowanie już się toczy albo w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Oczywistość "innych uzasadnionych przyczyn" jako podstawy do odmowy wszczęcia postępowania albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku prostych czynności organu administracji publicznej. Odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn przedmiotowych wydania takiego rozstrzygnięcia. Zatem zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania wprawdzie zgłoszone zostało przez stronę, ale brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia 18 lutego 2014r. Prezydent Miasta Ł. przyznał B.D. dodatek mieszkaniowy w wysokości 128,65 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 marca 2014r. do dnia 31 sierpnia 2014r. Dodatek mieszkaniowy był przekazywany zarządcy nieruchomości w terminach wynikających z wydanej decyzji, a ostatnia kwota dodatku została przekazana w dniu 6 sierpnia 2014r. W trakcie wypłacania dodatku organ pierwszej instancji nie posiadał informacji o zaległościach w opłatach za lokal zajmowany przez gospodarstwo domowe B. D.. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 180), pobierający należności za lokale mieszkalne ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11, obejmujących pełne 2 miesiące. W razie niedopełnienia tego obowiązku pobierający zwraca organowi przyznającemu dodatek mieszkaniowy kwoty dodatków wypłacone za miesiące, w których występowały zaległości w tych opłatach. Pobierający jest obowiązany zwrócić organowi te kwoty w terminie kolejnych 2 miesięcy, jeżeli gospodarstwo domowe, któremu przyznano dodatek mieszkaniowy nie uiści zaległych opłat w terminie miesiąca od powstania obowiązku zawiadomienia organu o powstaniu zaległości. Informację o zaległościach w opłatach za lokal organ pierwszej instancji uzyskał we wrześniu 2014r., tj. po upływie okresu, na który został przyznany dodatek. W związku z brzmieniem art. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zarządca nieruchomości zwrócił organowi pierwszej instancji, który przyznał dodatek, kwoty dodatków wypłacone za miesiące, w których występowały zaległości w opłatach za lokal. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest przepisu prawa materialnego, który nakazywałby organowi administracji, który przyznał dodatek i dodatek ten został już w całości przekazany zarządcy nieruchomości wszcząć postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o wstrzymaniu dodatku. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wadliwą ocenę materiału dowodowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wydanie decyzji o zwrocie dodatku mieszkaniowego na rzecz Zrzeszenia Właścicieli Zarządców Domów w części, w której dodatek ten zwrócony został organowi przez pobierającego, ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zaakcentowała, że zaległość z tytułu czynszu została przez nią uregulowana w całości, a jej intencją, jak wynika z treści zażalenia nie było wydanie decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego, lecz wydanie decyzji o dokonaniu zwrotu dodatku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł., wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a §1 k.p.a. jest m.in. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Właśnie z taką przykładową sytuacją, braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W rozpoznawanej sprawie wnioskiem z dnia 8 stycznia 2016 roku skarżąca wystąpiła do organu I instancji o wydanie decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego od marca do sierpnia 2014 r. Skarżąca podała, że nie ma żadnych zaległości, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego jest nadal ważna, a zatem kwota 771,90 zł powinna być ponowienie przekazana zarządcy. Warunki przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 180 ze zm.). Sprawa o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy do kategorii spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a zatem postępowanie w tym przedmiocie toczy się przy zastosowaniu procedury administracyjnej. Art. 7 ust. 11 powołanej ustawy stanowi, iż w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia, pierwotna decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. Jednak w wypadku uregulowania należności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania decyzji wstrzymującej wypłatę, świadczenie podlega wypłacie również za okres, za który wypłata była wstrzymana. Decyzję o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego organ administracji publicznej (wójt, burmistrz, prezydent) wydaje w warunkach związania administracyjnego, bowiem w przypadku stwierdzenia, że osoba uprawniona do tego świadczenia nie uiszcza na bieżąco należności za zajmowany przez nią lokal mieszkalny, organ jest zobligowany do wydania decyzji wstrzymującej wypłatę świadczenia. Nie ma zatem możliwości wydania takiej decyzji przy zastosowaniu zasady uznania administracyjnego, która pozwalałaby na rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, z uwzględnieniem innych okoliczności. Powyższe unormowania mają zdyscyplinować osoby pobierające dodatek mieszkaniowy do terminowego regulowania należności za zajmowany lokal mieszkalny. Wstrzymanie dodatku jest rodzajem sankcji (patrz: Komentarz Adam Ostapski, Decyzja w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego. Opublikowano: LEX/el. 2015). Z kolei, w myśl art. 8 ust. 4 ustawy pobierający należności za lokale mieszkalne ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust 11, obejmujących pełne 2 miesiące. W razie niedopełnienia tego obowiązku pobierający zwraca organowi przyznającemu dodatek mieszkaniowy kwoty dodatków wypłacone za miesiące, w których występowały zaległości w tych opłatach. Pobierający jest obowiązany zwrócić organowi te kwoty w terminie kolejnych 2 miesięcy, jeżeli gospodarstwo domowe, któremu przyznano dodatek mieszkaniowy, nie uiści zaległych opłat w terminie miesiąca od powstania obowiązku zawiadomienia organu o powstaniu zaległości. (...). Skarżąca korzystała z dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją z dnia 18 lutego 204 r. na okres od 1 marca 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r. w kwocie 128,65 zł miesięcznie. Bezsporne jest, że skarżąca w czasie wypłacania przyznanego jej dodatku mieszkaniowego, tj. w okresie od 1 marca do 31 sierpnia 2014r., nie opłacała na bieżąco należności za zajmowany lokal w części przypadającej do zapłaty przez skarżącą. Saldo na dzień 31 sierpnia 2014 r. wynosiło 450,98 zł - niedopłata (pismo (...) Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w Ł. z dnia 9 września 2014 r.). W związku z powyższym dodatek mieszkaniowy został zwrócony przez zarządcę na konto Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. w dniu 30 września 2014 r. Skoro zarządca nie poinformował Centrum Świadczeń Socjalnych o nieopłacaniu przez skarżącą - w czasie wypłacania dodatku mieszkaniowego - należności za zajmowany lokal, a informację taką organ powziął dopiero we wrześniu 2014 r., czyli po upływie okresu, na który został przyznany dodatek mieszkaniowy, to nie było podstaw do wydania decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego. Rozstrzygnięcie decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 11 zdanie pierwsze ustawy o dodatkach mieszkaniowych dotyczy bowiem kwestii realizacji decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy. Niedopuszczalne jest zatem wydanie decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją administracyjną po wykonaniu takiej decyzji (patrz: Komentarz Adam Ostapski, Decyzja w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego. Opublikowano: LEX/el. 2015). Wobec powyższego, zdaniem Sądu organy zasadnie uznały, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego. Odnosząc się do stanowiska strony, że jej intencją nie było wydanie decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego, lecz wydanie decyzji o dokonaniu zwrotu dodatku mieszkaniowego na rzecz (...) Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu wniosek strony z dnia 8 stycznia 2016 roku został sformułowany jasno i nie budził wątpliwości, że skarżąca wnosiła o wydanie decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego. Ponadto wskazać należy, że skarżąca występowała wcześniej z wnioskiem o zwrot dodatku mieszkaniowego. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 845/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 27 maja 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o cofnięciu dodatku mieszkaniowego. Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, że wnioskiem z dnia 19 lutego 2015 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji o wydanie decyzji w sprawie cofnięcia dodatku mieszkaniowego od 1 marca do 31 sierpnia 2014 r., przy czym z treści tego wniosku wynika, że intencją skarżącej było przywrócenie dodatku mieszkaniowego za powyższy okres i ponowna wypłata tego dodatku zwróconego przez zarządcę domu. Ponadto Sąd stwierdził, że organy zasadnie uznały, że w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie administracyjnym. Zasadą jest, że dodatek mieszkaniowy przyznawany jest na okres sześciu miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku (art. 7 ust. 5 ustawy), co oznacza, że brak jest podstaw do wypłaty dodatku za okres wsteczny. Żaden przepis ustawy nie reguluje również ponownej wypłaty zwróconego w trybie art. 8 ust. 4 przez zarządcę domu dodatku mieszkaniowego. Powyższy wyrok jest prawomocny. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tej sytuacji skargę jako pozbawioną uzasadniających podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.). B.K.