III SA/Łd 572/09

Dnia 22 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi P. M. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę. Rozkazem personalnym z dnia [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych, po rozpatrzeniu odwołania P. M. od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych na okres od dnia 6 sierpnia 2009r. do czasu zakończenia postępowania karnego, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że postanowieniem z dnia [...] r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w R. zastosował wobec P. M. środki zapobiegawcze w postaci dozoru policji, zakazu opuszczania kraju i zawieszenia w czynnościach służbowych w związku z przedstawieniem mu zarzutów o popełnienie przestępstwa z art. 235 k.k. w zbiegu z art. 239 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k. (sygn. akt [...]). Natomiast w wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe postanowienie Sąd Rejonowy w R. w dniu [...] r. uchylił postanowienie w zakresie zawieszenia w czynnościach służbowych (sygn. akt [...]). Komendant Powiatowy Policji w R. rozkazem personalnym z dnia [...] r. nr [... na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji zawiesił P. M. w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy. W wyniku wniesionego odwołania Komendant Wojewódzki Policji w Ł. uchylił zaskarżony rozkaz i ustalił datę zawieszenia w czynnościach służbowych na okres od 7 maja 2009 r. do 5 sierpnia 2009r. Rozkazem personalnym z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w R. m.in. na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o Policji postanowił przedłużyć P. M. zawieszenie w czynnościach służbowych na okres od dnia 6 sierpnia 2009 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. W uzasadnieniu wskazano, że policjantowi postawiono zarzut popełnienia przestępstwa związanego z wykonywaniem przez niego obowiązków służbowych, co powoduje że przestał spełniać jeden z podstawowych warunków jakim jest wymóg posiadania nieposzlakowanej opinii. Organ wskazał, że funkcjonariusz, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa polegającego na utrudnianiu postępowania karnego nie może pełnić swoich obowiązków bez narażenia na szkodę interesu służby. W odwołaniu z dnia [...] r. P. M. wniósł o uchylenie powyższego rozkazu personalnego w całości, wskazując, że w związku z uchyleniem przez sąd prokuratorskiego postanowienia o zawieszeniu w czynnościach służbowych ustały także przesłanki do zawieszenia na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 17 lipca 2002 r. Podniósł także, iż w analogicznej sprawie innego funkcjonariusza Policji przywrócono go do służby. Utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Komendant Wojewódzki Policji w Ł. w uzasadnieniu rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] r. powołał się na treść art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, wskazując, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone w tym zakresie postępowanie pierwszoinstancyjne jest prawidłowe i Komendant Powiatowy Policji właściwie określił datę zawieszenia w czynnościach służbowych. Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że powołany przepis nakazuje wykazanie istnienia szczególnie uzasadnionych przesłanek przemawiających za przedłużeniem okresu zawieszenia w czynnościach służbowych powyżej okresu 3 miesięcy. Pomimo niepełnego wykazania przez organ I instancji szczególnie uzasadnionych przesłanek, przesłanki te w sprawie istnieją. Organ odwoławczy podkreślił, że policjant nadal pozostaje pod zarzutami popełnienia przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego. Opis zarzucanego policjantowi czynu obejmuje między innymi utrudnianie postępowania karnego poprzez nakłanianie do składania fałszywych zeznań oraz udzielenie pomocy sprawcy przestępstwa w celu uniknięcia odpowiedzialności karnej. Zdaniem organu II instancji, umożliwienie policjantowi wykonywania czynności służbowych biorąc pod uwagę zarzuty, jakie ciążą na jego osobie mogłoby wywrzeć negatywny wpływ nie tylko na społeczny wizerunek Policji jako służby, lecz również na obniżenie zaufania pomiędzy współpracownikami w zakresie wykonywanych zadań służbowych. Komendant Wojewódzki Policji zaznaczył przy tym, że swoim rozstrzygnięciem nie rozstrzyga o winie czy niewinności funkcjonariusza, gdyż ta kwestia pozostaje w kompetencji sądu. Wskazano także zasadność nadania decyzji nieostatecznej klauzuli wykonalności w trybie art. 108 § 1 k.p.a. W skardze z dnia 22 października 2009 r. P.M. wniósł o uchylenie powyższego rozkazu personalnego, jak i rozstrzygnięcia organu I instancji, wskazując na rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Policji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych, w tym przepisów o przesłankach fakultatywnego zawieszenia i uznaniu administracyjnym w toku postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał również na niewłaściwe zastosowanie w sprawie podstawowych zasad krajowego i wspólnotowego prawa administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 11, 15, 75, 76, 77, 80 i 81 ustawy z dnia 6 kwietnia 1991 r. o Policji. W ocenie strony skarżącej organy nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia przesłanek dalszego zawieszenia zarówno co do okresu jak i bezprzedmiotowości dalszego zawieszenia na przebieg postępowania karnego oraz przedmiotu postępowania administracyjnego. Zarzucono także naruszenie rozdziału 4 k.p.a. oraz zasad ogólnych postępowania poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, niedopuszczenie skarżącego oraz jego pełnomocnika do udziału w postępowaniu administracyjnym, pozbawienie prawa do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji w takim stopniu, którego skutkiem jest istotny wpływ na treść decyzji. Skarżący wskazał również na brak w rozkazie personalnym podstawy prawnej rozstrzygnięcia w randze co najmniej ustawy, brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz zaniechanie w postępowaniu odwoławczym właściwego rozpoznania i oceny przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów, a także na sprzeczność sentencji decyzji z treścią uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę z dnia 24 listopada 2009 r. organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga P. M. jest niezasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania zaskarżonego rozkazu personalnego z obrotu prawnego. Przesłanką materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...] jest przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia funkcjonariusza Policji w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Przepis ten dotyczy tych policjantów, wobec których wydano już decyzję administracyjną o zawieszeniu w czynnościach służbowych w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego na okres do trzech miesięcy. Decyzja organu Policji wydana na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy ma charakter uznaniowy. Ustawodawca przyznał bowiem organowi możliwość przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza Policji, w stosunku do którego toczy się postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego powyżej trzech miesięcy, jeśli w sprawie wystąpią okoliczności wskazujące, że stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek. W konsekwencji organ, dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, może rozstrzygnąć daną sprawę uznając za istotne określone fakty i podniesione przez stronę argumenty przemawiające za ustalonym wynikiem postępowania, inne zaś uznając za nieistotne dla rozstrzygnięcia. W trakcie dokonywania oceny, organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej wyznacza zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I k.p.a. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Oceniając niniejszą sprawę według powyższych kryteriów, zdaniem Sądu, organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy. Nie jest kwestionowany fakt, że wobec skarżącego toczy się postępowanie karne o popełnienie czynów z art. 235 k.k. w zbiegu z art. 239 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k., które to stanowią przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Zarzucane skarżącemu czyny przestępcze są związane z wykonywaniem przez niego obowiązków służbowych. Komendant Wojewódzki Policji w zaskarżonym rozkazie personalnym należycie, zdaniem Sądu, wykazał, iż w warunkach rozstrzyganej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który daje organowi podstawę do przedłużenia wobec skarżącego zawieszenia w czynnościach służbowych, a uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazał powody, dla których uznał zaistnienie takiego przypadku. Organ dokonał oceny słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, utożsamianego z interesem służby i temu drugiemu dobru przypisał przymiot pierwszeństwa. Zasadność podjętej decyzji wynika z faktu, iż nie powinno być akceptowane pozostawianie w czynnej służbie funkcjonariusza publicznego, w stosunku do którego postawiony został zarzut prokuratorski utrudniania postępowania karnego poprzez nakłanianie do składania fałszywych zeznań oraz udzielanie sprawcy przestępstwa pomocy w uniknięciu odpowiedzialności karnej. Wobec charakteru postawionych skarżącemu zarzutów, organ miał podstawy, aby uniemożliwić pełnienie czynnej służby przez funkcjonariusza do czasu ukończenia postępowania karnego. W przeciwnym wypadku zaniechanie podjęcia przewidzianych ustawą pragmatyczną środków prowadziłoby to do naruszenia interesu Policji, jako służby, której zasadniczym celem jest zwalczanie każdego rodzaju zachowania, wypełniającego dyspozycję norm prawa karnego. Należy również wskazać, że zawieszenie w czynnościach służbowych, pełniące rolę podobną do środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym, ze swej istoty jest szczególnym uprawnieniem przełożonych, wyrażającym się w uniemożliwieniu funkcjonariuszowi wykonywania zadań i czynności właściwych nie tylko dla zajmowanego stanowiska służbowego, ale i w Policji w ogóle (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 863/08 z dnia 30 października 2008 r. LEX 510061). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że postanowieniem z dnia[...] r. Sąd Rejonowy w R. uchylił postanowienie Prokuratora Rejonowego z dnia [...] r. w zakresie zawieszenia P. M. w czynnościach służbowych (sygn. akt [...]). W związku z powyższym organy administracji rozpoczęły tok postępowania administracyjnego w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych. Rozwiązaniu ewentualnej kolizji związanej z równoczesnym lub pozostającym w związku czasowym zastosowaniem sankcji zawieszenia funkcjonariusza przez organ policyjny i przez prokuratora poświęcono normę zawartą w § 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych. W orzecznictwie regulację tę interpretuje się w ten sposób, że jeżeli w postępowaniu karnym doszło do zastosowania środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, wówczas ewentualna decyzja (jeśli została podjęta) organu o zawieszeniu w czynnościach służbowych podlega uchyleniu przez ten organ. Ponadto w sytuacji, gdy funkcjonariusz zostanie zawieszony w czynnościach służbowych w ramach prowadzonego postępowania karnego, wówczas organ nie ma podstaw do wydania odrębnej decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1249/06, LEX 328591). Celem takiego rozwiązania jest bowiem zapobieżenie sytuacji, aby w obrocie prawnym funkcjonowały dwa równoległe orzeczenia, różnych organów, rozstrzygających tę samą przedmiotowo sprawę. Zatem w sytuacji, gdy postanowienie prokuratorskie o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych zostaje uchylone, organ administracji ma w tym zakresie możliwość wszczęcia i prowadzenia własnego postępowania administracyjnego i wydania decyzji w zakresie zawieszenia w czynnościach służbowych. Taki stan faktyczny zaistniał w niniejszym postępowaniu. Podkreślić należy, że środki zapobiegawcze stosowane w postępowaniu karnym mają zabezpieczyć prawidłowy tok tego postępowania, zaś stosowane na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji mają za zadanie zapewnić właściwe funkcjonowanie Policji, opierające się w dużej mierze na zaufaniu społecznym. Różnice dotyczące funkcji i przesłanek zawieszenia w czynnościach służbowych w oparciu o przepisy karne oraz ustawę o Policji powodują, iż brak jest podstaw do uznania, że uchylenie prokuratorskiego orzeczenia o zawieszeniu w czynnościach służbowych automatycznie powoduje niemożność wypowiadania się co do tej kwestii przez organy Policji. Wskazać także należy, że zarzuty podnoszone przez stronę w skardze do Sądu w znacznej części kierowane są do rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...], wydanego w oparciu o art. 39 ust. 1 ustawy o Policji i ustalającego datę zawieszenia P. M. w czynnościach służbowych na okres od 7 maja 2009 r. do 5 sierpnia 2009 r., który nie jest jednak przedmiotem niniejszego postępowania. Rozkaz ten stał się ostateczny, a strona nie wniosła w ustawowym terminie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co oznacza, że argumenty skarżącego odnoszące się bezpośrednio do tego orzeczenia organu, nie mogą być przedmiotem zarzutu w prowadzonym obecnie postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego podnieść należy, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazowi personalnemu Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nastąpiło zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. Rygor ten nadaje się wówczas, gdy jest to niezbędne ze względu na interes społeczny. W tym wypadku interes społeczny oznaczał wymóg realizacji zadań Policji przez osoby o nieposzlakowanej opinii i tym samym dające rękojmię przestrzegania porządku prawnego. Takich zaś gwarancji nie daje policjant, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie prokuratorskie i formułowane są zarzuty nakłaniania świadków do składania nieprawdziwych wyjaśnień. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego w sposób wyczerpujący wyjaśnia motywy podjętego rozstrzygnięcia, w sposób prawidłowy wskazuje uzasadnienie faktyczne i prawne podjętej decyzji, co niezasadnym czyni zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się sprzeczności pomiędzy treścią uzasadnienia a jego sentencją oraz nie podzielił argumentacji skarżącego odnoście braku właściwej podstawy prawnej zaskarżonego rozkazu personalnego. O istotnej wadliwości skarżonego orzeczenia nie świadczy również podnoszona okoliczność naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania w zakresie udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z akt sprawy skarżący miał dostęp do akt sprawy oraz mógł składać wnioski dowodowe. Nie został zatem pozbawiony prawa uczestniczenia w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Istotne jest również, iż okoliczności faktyczne, na podstawie których oparto wydanie zaskarżonego rozkazu personalnego są niesporne i doskonale znane stronie skarżącej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. D.T.