III SA/Łd 579/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w (odzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia na rok 2005 regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia, a także wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego. 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6, § 13 ust. 2 i § 13 ust. 3 pkt 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...], 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] Rada Miejska w K. na podstawie art. 30 ust. 6 i art. 54 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 118 poz. 1112 ze zm.) art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, sposobu obliczania wysokości stawki wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę do przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat (Dz.U. nr 39 poz. 34 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] "w sprawie ustalenia na rok 2005 regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia, a także wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego". Uchwalenie regulaminu poprzedziły uzgodnienia ze związkiem zawodowym NSZZ "Solidarność". Propozycje związku zostały przedstawione w piśmie z 22 grudnia 2004 r., w którym związek wniósł o wprowadzenie następujących zmian w projekcie regulaminu: – w § 3 ust. 3 — zamiast "Posiadanie wyróżniającej oceny pracy" wpisać "Posiadanie co najmniej dobrej oceny pracy"; – w § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 — zamiast "dyrektorowi od 160 do 650" wpisać "dyrektorowi od 450 do 650" oraz zamiast "wicedyrektorowi od 160 do 380" wpisać "wicedyrektorowi od 250 do 450"; – w § 5 ust. 3 pkt 2 — zamiast "dla wicedyrektora – burmistrz po zasięgnięciu opinii dyrektora" wpisać "dla wicedyrektora – dyrektor szkoły"; – § 10 ust. 5 i 6 — skreślić; – § 13 ust. 2 pkt 2 — zamiast "otrzymania w danym roku szkolnym lub roku szkolnym poprzedzającym rok przyznania nagrody, dodatku motywacyjnego przez co najmniej sześć miesięcy" wpisać "sposobu realizacji zadań statutowych szkoły". W uzgodnieniach, przeprowadzonych w dniu 29 grudnia 2004 r., wzięli udział: Burmistrz K., jego zastępca oraz przedstawiciele związku zawodowego. Ze sporządzonego w ich trakcie protokołu wynika, że strony ustaliły, iż do projektu regulaminu należy wnieść poprawkę w § 5 ust. 3 pkt 2. Pozostałe propozycje związku zawodowego nie zostały zaakceptowane (protokół z uzgodnienia regulaminu — k. 14). Pismem z [...] znak [...] skierowanym do przewodniczącej NSZZ "Solidarność" Burmistrz K. zaprosił przedstawicieli związku do uzgodnienia załączonego projektu regulaminu, wyznaczając termin spotkania na 17 stycznia 2005 r. Treść projektu uchwały, uwzględniająca zmianę uzgodnioną ze związkiem zawodowym NSZZ "Solidarność", przedstawiona została również Związkowi Nauczycielstwa Polskiemu Oddział w R. (projekt uchwały z podpisami przedstawicieli związków zawodowych i Burmistrza K. — k. 23-25 odwrót). Na sesji Rady Miejskiej w K. w dniu [...], w czasie której podjęto uchwałę nr [...], radni dokonali zmian w projekcie regulaminu i uchwalili regulamin w zmienionej treści. Zmiany dotyczyły następujących unormowań: 1) § 3 ust. 1 — uchwalono zdanie w brzmieniu "Uzyskiwanie osiągnięć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, a w szczególności:" zamiast "Uzyskiwanie szczególnych osiągnięć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, a w szczególności:"; 2) § 5 ust. 1: a. w pkt 1 stawki "od 350 do 550" zł zamiast "160 do 450" zł dla dyrektora przy liczbie oddziałów do 12 i "od 450 do 650" zł zamiast "od 160 do 650" zł dla dyrektora przy liczbie oddziałów powyżej 12, b. w pkt 2 stawki "od 250 do 400" zł zamiast "160 do 300" zł dla wicedyrektora przy liczbie oddziałów do 12 i "od 300 do 450" zł zamiast "od 160 do 380" zł dla wicedyrektora przy liczbie oddziałów powyżej 12, c. w pkt 3 stawki "od 200 do 320" zł zamiast od "l00 do 320" zł dla innych stanowisk kierowniczych określonych w statucie szkoły; 3) § 6 : a. w pkt l, w tirecie pierwszym i drugim, po 5% zamiast 2,5%, b. w pkt 2 — 3% zamiast l,7%; 4) § 13 w ust. 2: a. w pkt l posiadanie "dobrej" oceny pracy zamiast "wyróżniającej", b. w pkt 3 legitymowanie się "osiągnięciami" zamiast "wybitnymi osiągnięciami"; 5) § 13 ust. 3 pkt 2 — w brzmieniu ,,2) ze środków, o których mowa w ust. l pkt 2 Burmistrz K.: a) po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej — dla Dyrektora szkoły, b) po za sięgnięciu opinii rady pedagogicznej i Dyrektora szkoły — dla nauczycieli" zamiast "ze środków, o których mowa w ust. l pkt 2 Burmistrz ". Pismem z dnia 30 marca 2005 r. Burmistrz K. poinformował Wojewodę [...] o podjęciu przez Radę Miejską w K. uchwały o treści odbiegającej od uzgodnionej wcześniej ze związkami zawodowymi. Załączył przy tym projekt uchwały, której treść była uzgodniona ze związkami zawodowymi oraz wyciąg z protokołu z XXXI sesji Rady Miejskiej (k. 17-20 i 23-25). Pismem z dnia 26 kwietnia 2005 r. Wojewoda [...] wezwał Radę Miejską w K. do złożenia wyjaśnień w sprawie ww. regulaminu i udokumentowania, że Rada Miejska podejmując uchwałę nr [...] dokonała uzgodnienia uchwalanego regulaminu ze związkami zawodowymi, który to obowiązek wynika z treści art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela (k. 21). W odpowiedzi na to pismo Przewodniczący Rady Miejskiej wyjaśnił, iż uzgodnienie treści regulaminu przeprowadzone przez burmistrza było wadliwe tj.: burmistrz nie uzasadnił na piśmie dlaczego odrzucił propozycje związku zawodowego oraz udzielił związkowi zbyt krótkiego (3 dni) terminu uzgodnienia nowego regulaminu. W tej sytuacji Rada Miejska sama dokonała odpowiednich, korzystnych dla nauczycieli, zmian w regulaminie. Wyjaśnił ponadto, że w dniu [...] została zwołana nadzwyczajna sesja Rady Miejskiej z udziałem związków zawodowych, na której podjęto nową uchwałę w przedmiocie ustalenia na rok 2005 regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia, a także wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego, gdyż wcześniej nie zauważono niekorzystnego zapisu dotyczącego wysokości odpisu na dodatki motywacyjne (pismo Rady Miejskiej w K. — k. 13-16). Pismem z 25 maja 2005 r. Wojewoda [...] wezwał Radę Miejską w K. do rozważenia możliwości uchylenia we własnym zakresie § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 oraz § 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 załącznika do uchwały z [...], w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma, zaznaczając, że po bezskutecznym upływie ww. terminu rozważy możliwość zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego. W złożonej za pośrednictwem Rady Miejskiej w K. skardze z dnia 16 sierpnia 2005 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...], w części w jakiej załącznik do niej — regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia, a także wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego — został uchwalony w sposób odbiegający od projektu uzgodnionego ze związkami zawodowymi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W ocenie Wojewody, przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, ponieważ nie zachowano trybu uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Treść regulaminu częściowo odbiega od wersji uzgodnionej ze związkami zawodowymi — różnice dotyczą treści § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 1-3, § 6 pkt l-2, § 13 ust. 2 pkt 1 i 3 i § 13 ust. 3 pkt 2. Brak uzgodnienia wersji regulaminu, poddanego pod głosowanie na posiedzeniu Rady Miejskiej w K., był przedmiotem skargi skierowanej do Wojewody, co znalazło potwierdzenie w wyjaśnieniach złożonych przez Przewodniczącego Rady. Zdaniem Wojewody obowiązek uzgodnienia, o którym mowa w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela należy rozumieć jako formę współdziałania, którą Rada — jako organ uprawniony do uchwalenia regulaminu — jest bezwzględnie związana. Regulamin podlegający uzgodnieniu może zawierać wyłącznie takie postanowienia, które akceptują zarówno związki zawodowe zrzeszające nauczycieli, jak i Rada Miejska. Wojewoda wezwał Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa pod rygorem zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, lecz Rada Miejska z takiej możliwości nie skorzystała. Ponieważ przedmiotowa uchwała, w zakresie w jakim została zaskarżona, w sposób istotny narusza prawo, Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej odrzucenie. Jej zdaniem nieprawidłowości popełnione przez burmistrza przy uzgadnianiu regulaminu uzasadniają zmiany w treści tego regulaminu, dokonane na korzyść nauczycieli, a uchwała podjęta została zgodnie z prawem. Na rozprawie w dniu 3 listopada 2005 r. pełnomocnik Wojewody [...] poparł skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w skardze. W piśmie z dnia 7 listopada 2005 r. pełnomocnik Wojewody [...] wyjaśnił, iż uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...] zmieniła jedynie treść § 4 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały z [...] Jej przedmiotu nie stanowiły natomiast te postanowienia regulaminu, których dotyczy skarga. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga Wojewody [...] jest zasadna. Zasady wynagradzania nauczycieli regulowane są ustawą z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. nr 118 poz. 1112), rozporządzeniami wydanymi na podstawie delegacji zawartych w ww. ustawie (art. 30 ust. 5, 7 i 7b, art. 32 ust. 2, art. 33 ust. 3 i art. 34 ust. 2 Karty Nauczyciela) oraz regulaminami ustalanymi przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Ta ostatnia grupa aktów wydawana jest na podstawie upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. W oparciu o ten przepis, organy prowadzące szkołę, będące jednostkami samorządu terytorialnego, określają corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu, obowiązującego od dnia 1 stycznia do 31 grudnia, wysokość różnego typu dodatków i składników wynagrodzenia, wskazanych w art. 30 ust. 6 pkt 1, 2 i 3 ustawy. Regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli (art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela). Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w K., sąd administracyjny podzielił — zawarty w skardze — zarzut braku uzgodnienia regulaminu, przyjętego tą uchwałą, ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. W sprawie jest poza sporem, że przedstawiony Radzie Miejskiej przez Burmistrza K. projekt regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków (...) został uzgodniony z przedstawicielami związków zawodowych nauczycieli tj.: z NSZZ "Solidarność" oraz Związkiem Nauczycielstwa Polskiego. Projekt ten uwzględniał jedną ze zmian zaproponowanych przez NSZZ "Solidarność", zaakceptowaną przez Burmistrza K.. Następnie na sesji Rady Miejskiej w K. przeprowadzonej w dniu [...] radni dokonali zmian w projekcie regulaminu (w § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 1-3, § 6 pkt l-2, § 13 ust. 2 pkt l i 3 oraz § 13 ust. 3 pkt 2) i zaskarżoną uchwałą nr [...] przyjęli regulamin w zmienionej treści. Treść regulaminu uwzględniającego poprawki wniesione na posiedzeniu Rady w dniu [...] nie została już uzgodniona ze związkami zawodowymi nauczycieli. Nie ulega zatem wątpliwości, że Rada Miejska w K. nie zachowała trybu uzgodnienia treści ww. regulaminu zgodnie z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Prawnej oceny zaskarżonej uchwały nie zmienia okoliczność, iż wprowadzone przez Radę Miejską zmiany były — w ocenie Rady — korzystne dla nauczycieli. Przepisy Karty Nauczyciela nie wprowadzają bowiem żadnych wyłączeń od obowiązku przeprowadzenia uzgodnień. Ponadto zauważyć należy, że przyjęte przez Radę zmiany jedynie w części uwzględniają propozycje związkowe (np.: zmiana w § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu), niektóre propozycje pomijają (np.: skreślenie § 10 ust. 5 i 6 regulaminu), a w niektórych punkach wykraczają poza postulaty związku (np.: zmiana § 6 regulaminu). Ponadto propozycje te zgłoszone były przez jeden ze związków zawodowych tj. NSZZ "Solidarność", a przepis wymaga przeprowadzenia uzgodnień regulaminu ze wszystkimi związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Nie sposób również podzielić prezentowanego przez Radę Miejską poglądu, iż zmiany dokonane w przedmiotowym regulaminie sanowały wadliwy sposób przeprowadzenia uzgodnień przez Burmistrza K. Pogląd ten mógłby być uprawniony jedynie w sytuacji zachowania przez samą Radę właściwej procedury uzgodnień, przewidzianej w art. 30 ust. 6a ustawy. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...], w części dotyczącej § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 1-3, § 6 pkt l-2, § 13 ust. 2 pkt l i 3 oraz § 13 ust. 3 pkt 2 regulaminu stanowiącego załącznik do tej uchwały, została zatem wydana z naruszeniem art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 r.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, (tj. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej) stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego w części uzależnione jest od możliwości wyodrębnienia takich postanowień uchwały, sprzecznych z prawem, których wyeliminowanie z obrotu prawnego nie doprowadzi do sytuacji, gdy wskutek braku stosownych zapisów, bądź w samej uchwale, bądź w ustawie, nie będzie możliwe stosowanie ułomnej uchwały, przez co powstanie również stan sprzeczny z prawem (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2001 r. II SA/Ka 3153/01 LEX nr 133862). Analiza postanowień § 5 ust. 1 pkt 1-3 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności tego przepisu w zakresie pkt 1-3 prowadzi w istocie do braku możliwości zastosowania całego ust. 1 tego przepisu. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku § 6 pkt l-2, § 13 ust. 2 pkt l i 3 oraz § 13 ust. 3 pkt 2 regulaminu, których stwierdzenie nieważności spowoduje, że nie będzie możliwe zastosowanie odpowiednio — § 6, § 13 ust. 2 oraz § 13 ust. 3. W tej sytuacji, mając na uwadze, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w K. — w części dotyczącej § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6, § 13 ust. 2 oraz § 13 ust. 3 regulaminu stanowiącego załącznik do tej uchwały — została wydana z naruszeniem prawa, sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd w niniejszym składzie nie podziela natomiast zaprezentowanego przez Wojewodę [...] poglądu, iż "regulamin podlegający uzgodnieniu może zawierać wyłącznie takie postanowienia, które akceptują zarówno związki zawodowe zrzeszające nauczycieli, jak i Rada Miejska." W kwestii wykładni pojęcia "uzgodnienie" wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny m.in. w wyroku 17 marca 1998 r. (sygn. akt U 23/97, publikowany w OTK 1998/2/11), w którym badał zgodność rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 marca 1997 r. w sprawie wynagradzania nauczycieli (Dz. U. Nr 29, poz. 160) z art. 4 ust. 2 ustawy — Karta Nauczyciela oraz z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. W orzeczeniu tym Trybunał wyraził pogląd, iż "pojęcie «uzgodnienie» nie może oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między organem prawotwórczym i wszystkimi podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia aktu normatywnego na wszystkie rozwiązania tego aktu, lecz oznacza poddanie treści stanowionych aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego w celu jej osiągnięcia. Instrumentem tej procedury winny być protokoły uzgodnień, ale też rozbieżności w razie braku zgody na treść rozwiązań aktu. (...) Współuczestnictwo określonych podmiotów (...) odnosi się do kształtowania treści aktów normatywnych w stadium prac przygotowawczych jeszcze przed wydaniem aktu. Zakłada ono nie tylko obowiązek zapewnienia przez organ prawotwórczy informacji o projekcie decyzji prawotwórczej, lecz również dyskusję o merytorycznej treści tego projektu, możliwość prezentowania różnych stanowisk, próby ich ujednolicania i wzajemnego dostosowywania do oczekiwań partnerów tej dyskusji — wreszcie wypracowanie ostatecznej, w miarę możliwości wspólnej i optymalnej decyzji prawotwórczej. Założony w tej postaci współuczestnictwa wpływ partnerów na treść aktu prawotwórczego wymaga, aby w razie wystąpienia rozbieżności co do treści rozwiązań i konieczności przyjęcia wersji projektodawcy, konieczność ta była dostatecznie umotywowana." Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona sąd, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163 poz.1349 ze zm.), zasądził od Rady Miejskiej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 240,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.