III SA/Łd 58/06

Dnia 21 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego P. w Z. nr [...] z dnia [...] III SA/Łd 58/06 UZASADNIENIE W dniu 19 września 2005 roku Komendant Powiatowy Policji w Z., działając na podstawie art. 104 kpa w zw. z art. 6a ustawy o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz 58 ze zm.), wydał decyzję nr [...] odmawiającą K. S., byłemu funkcjonariuszowi Policji, wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2003. W uzasadnieniu decyzji Komendant wskazał, iż w dniu 13 czerwca 2005 roku do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. wpłynęło pismo K. S., byłego policjanta Komendy Powiatowej Policji w Z., w którym skarży się on, iż Komendant Powiatowy Policji w Z. odmówił mu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w 2003 roku. W swoim piśmie K. S. wskazał, że w czasie przebywania na urlopie wypoczynkowym w okresie od dnia 19 września 2003 roku do dnia 7 października 2003 roku, na mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...], został zawieszony w czynnościach służbowych z dniem wydania tego rozkazu. Zdaniem K. S., zawieszenie go w czynnościach w trakcie trwania urlopu wypoczynkowego spowodowało przerwanie urlopu i w związku z tym należy się mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystaną część tego urlopu. Komendant Powiatowy Policji w Z. uznał tymczasem, iż K. S. w roku 2003 przebywał na urlopie od dnia 15 lipca do 31 lipca (tj. 13 dni) oraz od dnia 19 września do dnia 7 października (tj. 13 dni) i wyczerpał tym samym całość przysługującego mu urlopu wypoczynkowego za dany rok. Ponadto Komendant zaznaczył, iż w trakcie trwania urlopu wypoczynkowego udzielonego K. S. na okres 13 dni (19.09.2003-07.10.2003) na mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji w Z., został on zawieszony w czynnościach służbowych od dnia 25 września 2003 roku do dnia 24 grudnia 2003 roku. Zawieszenie w czynnościach służbowych zostało rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] wydanym przez Komendanta Powiatowego Policji w Z. przedłużone do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, a następnie K. S. z dniem 31 stycznia 2004 roku na mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji w Z. został zwolniony ze służby w Policji. Zdaniem organu, § 6 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 roku w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr. 81, poz. 740), zgodnie z którym policjantowi w okresie zawieszenia w czynnościach urlopu nie udziela się, nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Dotyczy on bowiem przypadku gdy zawieszenie policjanta w czynnościach poprzedza udzielenie mu urlopu. Doręczenie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] nie spowodowało przerwania rozpoczętego wcześniej urlopu wypoczynkowego i co za tym idzie urlop został przez K. S. wykorzystany w całości. W ocenie Komendanta Powiatowego Policji w Z. nie było zatem podstawy do wypłaty K. S. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za rok 2003. W dniu 30 września 2005 roku K. S. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] nr [...] i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania zarzucił organowi błędną interpretację przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r w sprawie urlopów policjantów. Według K. S., jeśli funkcjonariuszowi policji zawieszonemu w czynnościach nie można udzielić urlopu wypoczynkowego to zawieszenie funkcjonariusza policji w czynnościach służbowych w trakcie trwania urlopu wypoczynkowego wywołuje ten skutek iż urlop ulega przerwaniu z mocy prawa. Ponadto, zdaniem K. S. organ nie zapewnił mu możliwości czynnego udziału w postępowaniu, czym naruszył zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 10 k.p.a., w wyniku czego był on pozbawiony możliwości przejrzenia akt administracyjnych oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł., na podstawie art. 138 § 1 oraz art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż interpretacja § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 81, poz. 740) dokonana przez Komendanta Powiatowego Policji w Z. była prawidłowa. Zdaniem organu zapis tego artykułu, zgodnie z którym policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych urlopu nie udziela się, odnosi się do sytuacji, gdy zawieszenie policjanta nastąpiło w okresie poprzedzającym udzielenie mu urlopu wypoczynkowego. Ponadto Komendant stwierdził, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, że zawieszenie w czynnościach będzie skutkowało przerwaniem urlopu wypoczynkowego z mocy prawa. Nie zostaje bowiem zakłócona podstawowa funkcja urlopu jaką jest niewykonywanie zadań służbowych. Ponadto, w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., zarzut naruszenia art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego jest bezzasadny, ponieważ organ II instancji wzywał K. S. do zapoznania się z materiałami postępowania, jednak skarżący z tego uprawnienia nie skorzystał. W dniu 9 stycznia 2006 roku K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. nr [...] z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...]. W skardze zarzucił naruszenie: - § 6 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 81, poz. 740) poprzez przyjęcie, iż zawieszenie w czynnościach służbowych policjanta przebywającego na urlopie wypoczynkowym nie powoduje przerwania twego urlopu, - art. 114 ust 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) poprzez niewypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystaną część urlopu wypoczynkowego przysługującego w roku 2003, - art. 10, art. 107 § 1 kpa poprzez nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz braku powołania w decyzji nr [...] KPP w Z. z dnia [...] właściwej podstawy prawnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie. Według organu zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych nie spowodowało w tym przypadku przerwania biegu urlopu wypoczynkowego. Komendant Powiatowy Policji w Z. nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia zawartego w art. 83 ust. 1 ustawy o Policji i nie odwołał skarżącego z urlopu gdyż uznał, iż w sprawie nie zachodzą ważne względy służbowe. Taki sposób załatwienia sprawy przez organ I instancji świadczy o tym, iż Komendant Powiatowy Policji w Z. wyraził zgodę na wykorzystanie przez K. S. rozpoczętego przed 25 września 2003 roku i nie zakończonego do tej daty urlopu wypoczynkowego. Zdaniem organu w tej sytuacji nie ma zastosowania § 6 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r w sprawie urlopów policjantów, gdyż przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji zakazu udzielania urlopu policjantowi, który pozostając w zawieszeniu występuje o udzielenie mu urlopu. Zdaniem Komendanta, skoro urlop wypoczynkowy został skarżącemu udzielony zanim został on zawieszony w czynnościach służbowych i cel tego urlopu został wykorzystany, to nie można przyjąć iż policjant przebywał w służbie, co z kolei skutkowałoby koniecznością wypłacenia mu w 2004 roku ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2003 rok. Odnosząc się do zarzutu nie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wskazał iż organ II instancji rozpoznając sprawę kilkakrotnie podejmował próby telefonicznego uzgodnienia terminu zapoznania K. S. z materiałami postępowania i zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie. W efekcie w dniu 8 grudnia 2005 roku skarżący w rozmowie telefonicznej poinformował Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł., iż nie skorzysta z przysługującego mu prawa. W dniu 21 kwietnia 2006 roku, na rozprawie, skarżący poparł wniesioną przez siebie skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § l wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : l/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami złożonej skargi, stwierdził iż zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] nr [...] wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa procesowego, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie została przede wszystkim naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym określona w art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ta oznacza, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie są zobowiązane do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony. Tak więc organ administracji prowadzący postępowanie powinien powiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie (art. 61 § 4), a następnie umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu, tj., między innymi, umożliwić im dostęp do akt sprawy (art. 73 i art. 74) oraz zgłaszanie dowodów (art. 78), zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1), umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81). Jak wynika z załączonych akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie skarżący nie mógł aktywnie uczestniczyć w postępowaniu w szczególności: - nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, - nie miał dostępu do akt sprawy, - nie miał możliwości wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Komendant Wojewódzki Policji w Ł., działając jako organ II instancji, podjął czynności w celu naprawy błędów organu I instancji poprzez trzykrotne próby nawiązania kontaktu telefonicznego ze skarżącym. Jednakże taki sposób konwalidacji powyższego uchybienia procesowego przez organ odwoławczy, zdaniem Sądu jest niewystarczający. W sytuacji bowiem, gdy skarżący zarzuca organowi, iż nie zapewnił mu możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, dokumentowanie faktu wezwania skarżącego do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy poprzez notatki służbowe z telefonicznych rozmów przeprowadzonych z żoną skarżącego czy też skarżącym należy ocenić jako działanie nieodpowiadające regułom postępowania dowodowego, przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego. Zresztą, skarżący nie miał możliwości odniesienia się do treści tych notatek w toku postępowania administracyjnego. Taki sposób prowadzenia postępowania przez organy obu instancji spowodował, w ocenie Sądu, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, gdyż nie ustalono, za który rok skarżący nie wykorzystał pełnego urlopu – za rok 2003 czy też 2002. Organ II instancji nie ustosunkował się do tego zarzutu skarżącego, mimo, że był on podnoszony w treści wniesionego odwołania od decyzji z dnia [...]. W skardze do Sądu nadal ten fakt jest przez skarżącego kwestionowany i w tym zakresie brak jest stanowiska organu. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 1999 roku, w którym orzekł: "Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. To nie strona powinna wykazywać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz obowiązek taki spoczywa na organach administracji publicznej. Uchybienie procesowe, polegające na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, nie może zostać konwalidowane przez uzupełniające postępowanie dowodowe dokonane w postępowaniu odwoławczym." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 1999r. sygn. akt IV SA 595/99 Gazeta Prawna 2005/8 str. 7). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia wadliwej decyzji. Stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania skutkuje uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego, dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego następuje tylko na żądanie strony (wyrok z 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 200/2001, OSNPUS 2003, nr 24, poz. 582). W odniesieniu do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy należy wskazać, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 roku w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2002r. Nr 81, poz. 740). W przedmiotowej sprawie K. S. został zwolniony ze służby w Policji w dniu 31 stycznia 2004 roku na mocy rozkazu personalnego nr [...] KPP w Z. z dnia [...]. W myśl art. 114 ust. 3 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz ust. 2 pkt 8 otrzymuje 50 % odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby. Zdaniem organów administracji skarżący w 2003 roku poprzedzającym zwolnienie go ze służby wykorzystał całość przysługującego mu urlopu. Przebywał bowiem na urlopie w następujących okresach: od dnia 15 lipca do 31 lipca (tj. 13 dni) oraz od dnia 19 września do dnia 7 października (tj. 13 dni). W trakcie trwania urlopu, w dniu 25 września 2003 roku, na mocy rozkazu personalnego nr [...] został przez KPP w Z. zawieszony w czynnościach służbowych. W ocenie organów okoliczność ta nie wpłynęła w żadnym stopniu na przerwanie urlopu przez K. S. i pomimo zawieszenia urlop wypoczynkowy został przez niego wykorzystany w całości. Organy uznały, iż nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 roku w sprawie urlopów policjantów, który stanowi, iż policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych nie udziela się urlopu wypoczynkowego. Według organów, przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji zakazu udzielania urlopu policjantowi, który pozostając w zawieszeniu występuje o udzielenie urlopu. Zdaniem Sądu, taka argumentacja organów budzi zastrzeżenia. Literalne brzmienie przepisu § 6 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 roku w sprawie urlopów policjantów, istotnie może sugerować, iż wyrażony w nim został zakaz kierowania na urlopy wypoczynkowe policjantów, którzy uprzednio zawieszeni zostali w czynnościach służbowych. Jednak interpretacja tego przepisu nie może być dokonywana w oderwaniu od celu, jakiemu miał on służyć oraz z naruszeniem zasad logiki i równego traktowania podmiotów, znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej. W ocenie Sądu przepis ten przede wszystkim ma na celu pozbawienie możliwości skorzystania przez policjanta z prawa do urlopu w okresie zawieszenia go w czynnościach służbowych. A zatem policjant zawieszony w czynnościach służbowych nie może w okresie trwania zawieszenia przebywać na urlopie wypoczynkowym. I to zarówno ten policjant, którego zawieszono przed udzieleniem mu urlopu, jak i ten, który przebywając na urlopie, został w czasie jego trwania zawieszony w czynnościach służbowych W ocenie Sądu przyjąć należy, że skoro policjantowi zawieszonemu w czynnościach urlopu nie udziela się, to nie może również trwać nadal urlop policjanta, który w czasie korzystania z tego urlopu został zawieszony w czynnościach służbowych. Zarówno urlop wypoczynkowy jak i zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych prowadzą do niewykonywania czynności służbowych przez policjanta, wobec tego zbieg tych dwóch okoliczności należy uznać za nieuzasadniony. Dodatkowo, warto zauważyć, iż zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych związane jest z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego, dlatego trudno jest sobie wyobrazić, by policjant mógł przebywać na urlopie wypoczynkowym i jednocześnie brać udział w postępowaniu karnym oraz w postępowaniu w przedmiocie zawieszenia go w czynnościach służbowych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy zarówno I jak i II instancji dopuściły się naruszenia prawa procesowego, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także naruszyły prawo materialne poprzez nieprawidłową interpretację § 6 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 roku w sprawie urlopów policjantów, co miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Z. Nr [...] z dnia [...]. Mając na uwadze treść art. 152 powołanej wyżej ustawy, Sąd stwierdził, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji – orzekanie o wstrzymaniu jej wykonania jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.