III SA/Łd 581/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant referendarz sądowy Leszek Foryś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 roku sprawy ze skargi A. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III SA/Łd 581/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia z dnia [...], wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Ł. z dnia [...] o zobowiązaniu A.H., obywatela Armenii, do opuszczenia terytorium RP. Organy ustalił w sprawie następujący stan faktyczny. A.H. przyjechał do Polski wraz z żoną i dwójką dzieci w 2000 r. W dniu [...]. Wojewoda [...] odmówił mu udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Prezesa Urzędu ds. Repatriacji i Cudzoziemców. Na ww. decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 21 maja 2007 r. A. H. został zatrzymany przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w Ł., współdziałających z funkcjonariuszami Izby Celnej. W trakcie kontroli ujawniono, iż przebywa on bez ważnej wizy lub zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Komendant Placówki Straży Granicznej w Ł. wydał w dniu [...] decyzję o zobowiązaniu A.H. do opuszczenia terytorium Polski w terminie do dnia 28 maja 2007 r, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Na powyższą decyzję strona, za pośrednictwem pełnomocnika, wniosła odwołanie do Wojewody [...]. Pełnomocnik strony wskazał, iż decyzja o zobowiązaniu do dobrowolnego opuszczenia terytorium RP jest krzywdząca i narusza przepisy prawa. Zaznaczył, iż wobec A.H. toczy się procedura o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oraz postępowanie o udzielenie zezwolenia na pracę (skarga na decyzję Prezesa Urzędu Ds. Repatriacji i Cudzoziemców w sprawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony). Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda [...] wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oraz zobowiązanie cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej rozpatrywane są na podstawie odrębnych przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zobowiązany był rozpatrzyć odwołanie A.H. od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Ł., orzekającej o zobowiązaniu cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 28 maja 2007 r., uwzględniając aktualny wówczas stan faktyczny. W ocenie organu II instancji cudzoziemiec niewątpliwie w dniu wydania ww. decyzji, tj. w dniu [...], przebywał na terytorium Polski nielegalnie, gdyż termin ważności posiadanego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony upłynął w dniu 23 lutego 2007 r., natomiast Wojewoda [...] w dniu [...] odmówił udzielenia zainteresowanemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. A.H. po upływie terminu ważności wizy pobytowej nie opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pozostając tu nielegalnie. Tak więc w ocenie organu odwoławczego komendant Placówki Straży Granicznej nie miał możliwości wydania pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie, bowiem nie jest ona decyzją o charakterze uznaniowym i wydana jest na podstawie ściśle sprecyzowanych przepisów prawa, nie pozostawiających organowi możliwości rozstrzygnięcia pozytywnego. Na decyzję ostateczną strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie w całości i wykreślenie jej z wykazu osób niepożądanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania wskutek niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący podniósł, iż w dniu 6 lipca 2007 r. dobrowolnie opuścił teren RP i obecnie przebywa w Armenii. Państwo polskie nie poniosło z tego tytułu żadnych kosztów. Wpisanie cudzoziemca do wykazu osób niepożądanych narusza interesy cudzoziemca i godzi w jego interesy, jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą i jako pracodawcy zatrudniającego w obecnej chwili 5 obywateli RP. Strona podniosła także, iż w toku postępowania organ administracyjny naruszył art. 9, 10, 12 i 77 k.p.a. W uzupełnieniu skargi, zawartym w piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2007 r., strona podniosła, iż fakt nielegalnego przebywania na terenie RP jest ściśle związany z odmową Wojewody Łódzkiego zawieszenia postępowania w sprawie uzyskania przez cudzoziemca zezwolenia na pobyt czasowy, w sytuacji przedłużania się postępowania o uzyskanie przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę . Cudzoziemiec, za pośrednictwem swojego pełnomocnika, złożył w ustawowym terminie wniosek o wydanie zezwolenia na pracę i wydanie przyrzeczenia pracy. Przyrzeczenie to uzyskał (na skutek wniosku złożonego w dniu 12 stycznia 2007 r.) dopiero w dniu [...] na okres do dnia 27 maja 2008 r. Tak przedłużające się postępowanie skutkowało, w ocenie skarżącego, iż odmówiono mu zezwolenia na pobyt czasowy na terenie RP (obecnie złożona jest w tej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie). Zdaniem skarżącego działanie organu nie było prawidłowe i jest krzywdzące dla cudzoziemca, gdyż pozbawiło go możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, która zwiększa dochody, tworzy miejsca pracy dla obywateli RP. Cudzoziemiec pomimo posiadania przyrzeczenia pracy nie może ubiegać się o zezwolenie na pobyt czasowy. Skarżący podniósł, iż uzasadnienie organu odwoławczego, że postępowanie administracyjne w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oraz zobowiązanie cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP rozpatrywane są na podstawie odrębnych przepisów ustawy o cudzoziemcach, jest oczywiste, lecz organ nie wziął pod uwagę, iż te dwa zagadnienia są ze sobą ściśle związane i zobowiązanie cudzoziemca wynikało z faktu nieuzyskania przez niego zezwolenia na pobyt czasowy. Działania organu wskazują, w ocenie strony, na świadome doprowadzenie do niekorzystnej dla niego sytuacji prawnej. Skarżący podniósł na koniec, iż w niniejszej sprawie nie można stosować literalnej wykładni prawa, gdyż zawsze będzie ona niekorzystna dla niego i nie uwzględnia całokształtu okoliczności sprawy. Organ orzekający winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i przy załatwieniu sprawy rozważyć interes społeczny oraz słuszny interes strony , o jakim mowa w art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego takie działanie nie zostało podjęte. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, a niekiedy także przepisów prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 97 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.). Stosownie do tych przepisów w przypadku, gdy cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganej wizy, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE, może on być zobowiązany do opuszczenia terytorium RP w terminie do 7 dni, gdy z okoliczności sprawy wynika, że dobrowolnie wykona ten obowiązek. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o zobowiązaniu skarżącego do opuszczenia terytorium RP organ odwoławczy stwierdził, iż dyspozycja normy zawartej w ww. przepisach została wypełniona, strona przebywała bowiem na terytorium RP bez ważnej wizy, dlatego też organ nie miał możliwości luzu decyzyjnego i musiał wydać decyzję o kwestionowanej treści. Dodał przy tym, że nie mógł wziąć pod uwagę argumentów strony, podniesionych w odwołaniu do decyzji organu I instancji, o wszczęciu przez cudzoziemca postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na jego zamieszkanie w RP na czas oznaczony, poprzez złożenie skargi na decyzję Prezesa Urzędu ds. Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] , a także o niezakończonym wciąż postępowaniu w sprawie przedłużenia pozwolenia na pracę na terytorium RP, toczącym się przed Wojewodą [...]. Stwierdził, iż postępowanie w sprawie zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP toczy się na podstawie odrębnych przepisów ustawy o cudzoziemcach, dlatego tez podniesione przez skarżącego w odwołaniu kwestie nie mogą być przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Ze stanowiskiem takim Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie może się w żaden sposób zgodzić. Oczywiste jest, iż sprawa zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP, kwestia udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jak też postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia na wykonywanie przez cudzoziemca pracy na terytorium RP, toczą się na podstawie odrębnych przepisów. Wszystkie te kwestie dotyczą osobnej materii, nie znaczy to jednak, iż nie sprawy te nie przenikają się wzajemnie i nie mają na siebie wpływu. Skarżący posiadał zezwolenie na zamieszkanie na terytorium RP do dnia 23 lutego 2007 r. Przed upływem tej daty skarżący złożył stosowny wniosek do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] odmówił udzielenia zainteresowanemu zezwolenia na pobyt na czas oznaczony na terytorium RP. Decyzja ta została w dniu [...] utrzymana w mocy przez Prezesa Urzędu ds. Repatriacji i Cudzoziemców. Stała się więc ostateczna, i mimo jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, podlega wykonaniu. Należy jednak wskazać, iż równolegle do postępowania w sprawie udzielenia stronie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, toczyło się z wniosku strony z dnia 12 stycznia 2007 r. postępowanie w sprawie przedłużenia skarżącemu zezwolenia na pracę na terytorium RP, w firmie A w Z., na stanowisku prezesa zarządu. Postępowanie to nie zostało zakończone przed dniem wydania ostatecznej decyzji w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP (decyzja z dnia [...]), jak też przed dniem wydania decyzji organu I instancji o zobowiązaniu skarżącego do opuszczenia terytorium RP (co nastąpiło w dniu [...]). Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] przedłużył bowiem postępowanie administracyjne w sprawie przedłużenia skarżącemu zezwolenia na pracę na terytorium RP, a w dniu [...] wydał przyrzeczenie wydania zezwolenia na pracę strony na terytorium RP (przyrzeczenie nie uprawnia jeszcze cudzoziemca do wykonywania pracy na terytorium RP – może to nastąpić dopiero po wydaniu zezwolenia na pracę). Tymczasem kwestia udzielenia skarżącemu zezwolenia na pracę na terytorium RP determinuje rozstrzygnięcia w pozostałych sprawach. Stosownie do art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, który posiada przyrzeczenie lub przedłużenie przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę albo pisemne oświadczenie pracodawcy o zamiarze powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy, jeżeli zezwolenie na pracę nie jest wymagane. W myśl zaś art. 97 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach można zobowiązać cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP, gdy przebywa na nim bez m.in. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Skoro zatem zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony wyklucza możliwość zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP, a przedłużenie przyrzeczenia wydania pozwolenia na wykonywanie przez niego pracy jest przesłanką do wydania zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony, kwestia rozstrzygnięcia sprawy przyrzeczenia wydania pozwolenia na pracę ma oczywisty wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie zobowiązania strony do opuszczenia terytorium RP. Gdy bowiem skarżący uzyskał przedłużenie przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę, zaistniała przesłanka wydania mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP, co z kolei doprowadziłoby do niemożności wydania decyzji o zobowiązaniu go do opuszczenia terytorium RP. Tak więc twierdzenie organu odwoławczego, iż wszystkie te postępowania toczą się na podstawie odrębnych przepisów i nie możliwości, by brać pod uwagę kwestie dotyczące innych spraw w postępowaniu o zobowiązaniu cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP, jest nieuprawnione. Ponadto w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Sądu wynik postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem od decyzji organu I instancji o zobowiązaniu skarżącego do opuszczenia terytorium RP zależał od wyniku toczącego się przed Wojewodą, jako organem I instancji, postępowania o przyrzeczenie wydania zezwolenia na pracę (które z kolei ma wpływ na wynik sprawy zamieszkania na czas oznaczony na terytorium RP, zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2036/07), Dlatego też zdaniem Sądu Wojewoda winien rozważyć zawieszenie postępowania odwoławczego w sprawie zobowiązania do opuszczenia terytorium RP do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie przyrzeczenia wydania pozwolenia na pracę, a po wydaniu w dniu [...] postanowienia w tym przedmiocie – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP (mimo, iż w postępowaniach tych jako organ występuje Wojewoda, to jednak prowadzone są one w odrębnych trybach i na różnych podstawach prawnych – do tego w sprawie zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP Wojewoda jest organem odwoławczym, a w sprawach zezwolenia na pracę i zamieszkania na czas oznaczony rozstrzyga w pierwszej instancji; można zatem w ocenie Sądu uznać, iż w tej sytuacji Wojewoda jest innym organem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Tymczasem organ odwoławczy wydał w dniu [...] (a więc już po przyrzeczeniu wydania pozwolenia na pracę i po złożeniu skargi na decyzję o odmowie wydania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony) decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP, nie czekając na prawomocne rozstrzygnięcie kwestii zamieszkiwania na czas oznaczony, na co przecież niewątpliwy wpływ miało także przyrzeczenie wydania zezwolenia na pracę. Zaniechanie przez organ odwoławczy takiego trybu postępowania doprowadziło do stworzenia niekorzystnej sytuacji prawnej skarżącego, który zmuszony był opuścić terytorium RP i znalazł się w wykazie osób niepożądanych na terenie Polski, mimo posiadania przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę. Tak więc uznać należało, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, nie dokonując własnych ustaleń, co do spełnienia przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do opuszczenia terytorium Polski. Tymczasem zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na postawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest też wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ocena zaś całego materiału dowodowego i konkretnego dowodu winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Strona skarżąca konsekwentnie w trakcie postępowania administracyjnego, jak też skardze do Sądu, podnosiła, iż niezakończone zostało postępowanie o przedłużenie skarżącemu zezwolenia na pracę. Nie przesądzając na etapie postępowania sądowego zasadności podnoszonych argumentów, Sąd rozpoznający sprawę stwierdził, iż organ odwoławczy twierdzeń strony w ogóle nie wziął pod uwagę – kwestia relacji i wpływu tego postępowania, jak również kwestii złożenia skargi na ostateczną decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony na terytorium RP (wciąż nierozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) nie była nawet w najmniejszym stopniu przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Zasadny jest zatem wniosek, iż Wojewoda [...], nie dokonując żadnych własnych ustaleń w tym przedmiocie, naruszyły przepisy postępowania (art. 7, 77 § 1 k.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy bowiem nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), a także przekonania o zasadności przesłanek, które zadecydowały o określonym załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Przywołane zasady nie są jedynie postulatem, ale obowiązującą normą prawną, która nie mogła zostać pominięta przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r. SA/Lu 694/92 - Wspólnota 1993 nr 44 str. 18). Zaniechanie zaś przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, którego skutkiem jest wadliwość decyzji. Stosownie bowiem do przepisu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ pełnego materiału dowodowego – pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien rozważyć wpływ udzielenia stronie przyrzeczenia wydania zezwolenia ma wykonywanie pracy i złożenia skargi w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP na postępowanie objęte niniejszą skargą, biorąc pod uwagę treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku zaś zaistnienia wszystkich okoliczności pozwalających na merytoryczne rozpatrzenie sprawy, organ odwoławczy wyda decyzję, biorąc pod uwagę niniejsze rozważania Sądu na temat zasad ogólnych wynikających z k.p.a. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd postanowił zgodnie z art. 152 ww. ustawy. LF