III SA/Łd 581/10

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POSKIEJ Dnia 2 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej, prawa do zasiłku dla bezrobotnych i dodatku aktywizacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...] przyznał P. Ł. z dniem 15 maja 2009 roku status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych na okres od dnia 23 maja 2009 roku do dnia 22 listopada 2009 roku w wysokości 662,20 zł miesięcznie. W dniu 24 sierpnia 2009 roku P. Ł. przedstawił w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. umowę o pracę zawartą z firmą A. Sp. z o. o. Agencja Pracy Tymczasowej w W. na czas określony od dnia 19 sierpnia 2009 roku do dnia 31 sierpnia 2009 roku. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta P. z powodu podjęcia zatrudnienia pozbawił P. Ł. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia 19 sierpnia 2009 roku. W dniu 24 sierpnia 2009 roku P. Ł. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w P. z wnioskiem o przyznanie prawa do dodatku aktywizacyjnego, w związku z podjęciem zatrudnienia od dnia 19 sierpnia 2009 roku. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta P. orzekł o przyznaniu P. Ł. prawa do dodatku aktywizacyjnego na okres od dnia 24 sierpnia 2009 roku do dnia 31 sierpnia 2009 roku w wysokości 287,50 zł brutto miesięcznie. W dniu 1 września 2009 roku P. Ł. przedłożył kolejną umowę o pracę zawartą na czas określony tj. od dnia 1 września 2009 roku do dnia 30 września 2009 roku. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta P. przyznał P. Ł. prawo do dodatku aktywizacyjnego na okres od dnia 1 września 2009 roku do dnia 30 września 2009 roku w wysokości 287,50 zł brutto miesięcznie. W dniu 5 października 2009 roku P. Ł. przedstawił kolejną umowę o pracę zawartą na czas określony tj. od dnia 1 października 2009 roku do dnia 31 października 2009 roku. Kolejną decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta P. przyznał prawo do dodatku aktywizacyjnego na dalszy okres tj. od dnia 1 października 2009 roku do 10 października 2009 roku w wysokości 287.50 zł brutto miesięcznie. W dniu 23 kwietnia 2010 roku P. Ł. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w P. w celu dokonania ponownej rejestracji, przedkładając umowę zlecenia zawartą w dniu 30 maja 2008 roku z B. Spółką z o. o. z siedzibą w W. na okres od dnia 30 maja 2008 roku do dnia 29 maja 2010 roku. Złożył nadto pismo o rozwiązaniu umowy zlecenia z dniem 4 czerwca 2009 roku oraz zaświadczenie z dnia 22 czerwca 2009 roku, z którego wynika, że P. Ł. świadczył usługi w ramach umowy zlecenia w okresie od 30 maja 2008 roku do 4 czerwca 2009 roku, jednakże za miesiąc maj 2009 roku nie otrzymał wynagrodzenia. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Starosta P. wznowił z urzędu postępowanie zakończone wskazanymi powyżej ostatecznymi decyzjami. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta Powiatu P., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 71, art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69 poz. 415 z późn. zm.), uchylił własne ostateczne decyzje: - z dnia [...], nr [...] w sprawie uznania za osobę bezrobotną z dniem 15 maja 2009 roku i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 23 maja 2009 roku do dnia 22 listopada 2009 roku w wysokości 662,20 zł miesięcznie; - z dnia [...], nr [...] w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 19 sierpnia 2009 roku z powodu podjęcia zatrudnienia; - z dnia [...], nr [...] w sprawie przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia 24 sierpnia 2009 roku do dnia 31 sierpnia 2009 roku w wysokości 287,50 zł brutto miesięcznie; - z dnia [...], nr [...] w sprawie przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia 1 września 2009 roku do dnia 30 września 2009 roku w wysokości 287,50 zł brutto miesięcznie; - z dnia [...], nr [...] w sprawie przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia 1 października 2009 roku do dnia 10 października 2009 roku w wysokości 287,50 zł brutto miesięcznie. Nadto Starosta P. odmówił uznania P. Ł. za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku z dniem z dniem 15 maja 2009 roku z powodu wykonywania innej pracy zarobkowej i odmówił przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia 24 sierpnia 2009 roku do dnia 10 października 2009 roku. Od powyższej decyzji P. Ł. złożył odwołanie, w którym podniósł, iż obie Spółki, w których pracował na podstawie umowy o pracę i umowy zlecenia współpracowały ze sobą, świadcząc usługi w zakresie ochrony mienia na rzecz C. w P. Wskazał, iż w wystawionym w dniu 22 czerwca 2009 roku zaświadczeniu zleceniodawca błędnie wskazał, że usługi świadczone były do dnia 4 czerwca 2009 roku, gdyż jedynie do dnia 30 kwietnia 2009 roku Spółka świadczyła usługi na rzecz C. Faktycznie P. Ł. świadczył usługi na podstawie umowy zlecenia do dnia 30 kwietnia 2009r. Spółka podała datę rozwiązania umowy niezgodnie ze stanem faktycznym. W sprawie tej w dniu 29 czerwca 2010r. P. Ł. wystąpił do spółki o sprostowanie daty rozwiązania umowy zlecenia. Do odwołania załączono kopię tego wystąpienia. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 105 § 1, art. 145 § 1 pkt. 5 i art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt. 4 i ust. 7 pkt. 2. art. 2 ust. 1 pkt. 2 i pkt. 11, art. 48 ust. 1 pkt. 2, art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., nr 69 póz. 415 z późn. zm.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu P. z dnia 22 czerwca 2010r. oraz uchylił decyzje Starosty P. - z dnia [...], nr [...] w sprawie uznania za osobę bezrobotną z dniem 15 maja 2009 roku i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 23 maja 2009 roku do dnia 22 listopada 2009 roku w wysokości 662,20 zł miesięcznie; - z dnia [...], nr [...] w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 19 sierpnia 2009 roku z powodu podjęcia zatrudnienia; - z dnia [...], nr [...] w sprawie przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia 24 sierpnia 2009 roku do dnia 31 sierpnia 2009 roku w wysokości 287,50 zł brutto miesięcznie; - z dnia [...], nr [...] w sprawie przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia 1 września 2009 roku do dnia 30 września 2009 roku w wysokości 287,50 zł brutto miesięcznie; - z dnia [...], nr [...] w sprawie przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia 1 października 2009 roku do dnia 10 października 2009 roku w wysokości 287,50 zł brutto miesięcznie Nadto Wojewoda [...] odmówił uznania P. Ł. za osobę bezrobotną z dniem z dniem 15 maja 2009 roku i przyznania prawa do zasiłku od dnia 23 maja 2009 roku z powodu podjęcia zatrudnienia, umorzył postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej i przyznania prawa do zasiłku od dnia 19 sierpnia 2009 roku z powodu podjęcia zatrudnienia i odmówił przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia 24 sierpnia 2009 roku do dnia 10 października 2009 roku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania jednoznacznie wskazuje, że dokonując w dniu 15 maja 2009 roku w PUP w P. rejestracji jako osoba bezrobotna, P. Ł. świadczył usługi w ramach zawartej w dniu 30 maja 2008 roku z B. Sp. z o. o. w W. umowy zlecenia na okres od dnia 30 maja 2008 roku do dnia 29 maja 2010 roku. Oznacza to, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy nie spełniał przesłanek do przyznania statusu osoby bezrobotnej i przyznania prawa do świadczeń przysługujących bezrobotnym z Funduszu Pracy. Odnosząc się do treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji Wojewoda podniósł, iż zaskarżona decyzja jest niekompletna. Organ I uchylając decyzję Starosty P. z dnia [...], nr [...] o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 19 sierpnia 2009 roku, nie orzekł co do istoty sprawy. Z uwagi zatem na fakt, że skarżący w dniu 15 maja 2009 roku nie spełniał warunków uzasadniających przyznanie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku bezprzedmiotowe było orzeczenie o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia 19 sierpnia 2009 roku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. Ł. podtrzymał dotychczasową argumentację. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż w wystawionym w dniu 22 czerwca 2009 roku zaświadczeniu zleceniodawca błędnie wskazał, że usługi świadczone były do dnia 4 czerwca 2009 roku, gdyż jedynie do dnia 30 kwietnia 2009 roku Spółka świadczyła usługi na rzecz C. Faktycznie P. Ł. świadczył usługi na podstawie umowy zlecenia do dnia 30 kwietnia 2009r. Spółka podała datę rozwiązania umowy niezgodnie ze stanem faktycznym. Spółka D. (poprzednia nazwa D. Spółka z o.o.) w piśmie z dnia 16 sierpnia 2010 roku sprostowała datę rozwiązania umowy zlecenia z C. z dnia 4 czerwca 2009r na dzień 30 kwietnia 2009 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł nadto, iż okoliczności wskazane w skardze nie były znane organowi w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga P. Ł. jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Organ administracji w rozpoznawanej sprawie naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie art.7,9, 77 § 1 i 80 kpa, i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy(Dz.U. nr 99 poz.1001 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.2 ust.1 pkt.2 wymienionej ustawy bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art.1 ust.3 pkt.1 2a.) – g.) lub i.), j.), l.) lub cudzoziemiec – członek rodziny obywatela polskiego, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. W myśl art.2 ust.1 pkt.11 cytowanej ustawy inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Zgodnie z treścią art.48 ust.1 pkt.1 ustawy z 20 kwietnia 2004r. bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Z przepisu art.2 ust.1 pkt.2 i 11 wymienionej ustawy wynika, iż jednym z warunków przyznania statusu osoby bezrobotnej jest to aby osoba nie wykonywała pracy zarobkowej w tym m.in. aby nie świadczyła usług na podstawie umowy cywilnoprawnej. Organy administracji trafnie uznały, iż istniała podstawa do tego aby wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, z przyczyny, o której mowa w art.145 § 1 pkt.5 kpa. W dniu 23 kwietnia 2010r. P. Ł. złożył bowiem w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. umowę zlecenia zawartą z B. Spółką z o.o. w W. na okres od 30 maja 2008r. do 29 maja 2010r. oraz pismo spółki o rozwiązaniu tej umowy z dniem 4 czerwca 2009r. Złożone zostało również zaświadczenie spółki z dnia 7 maja 2010r. o odprowadzeniu składek na ubezpieczenie , z którego wynika, iż umowa zlecenia ze skarżącym została rozwiązana w dniu 4 czerwca 2009r. a także zaświadczenie o zatrudnieniu wskazujące, że P. Ł. świadczył usługi na rzecz spółki w ramach umowy zlecenia do 4 czerwca 2009r. Okoliczność, iż skarżący świadczył usługi na podstawie umowy zlecenia do dnia 4 czerwca 2009r. była nową, istotną okolicznością faktyczną, która istniała w dacie wydania wcześniejszych decyzji, a która nie była znana wcześniej organowi. Można zatem uznać, iż istniała podstawa aby wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, z przyczyny o której mowa w art.145 § 1 pkt.5 kpa. Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma kwestia do którego dnia skarżący świadczył usługi na podstawie umowy zlecenia a mianowicie do dnia 4 czerwca 2009r. czy też do 30 kwietnia 2009r. W sytuacji gdyby uznać, iż umowa zlecenia została rozwiązana w dniu 4 czerwca 2009r. to w dniu 15 maja 2009r. P. Ł. nie spełniałby warunków do uznania go za osobę bezrobotną w rozumieniu art.2 ust.1 pkt.2 ustawy z 20 kwietnia 2004r., nie przysługiwałoby mu prawo do zasiłku ani do dodatku aktywizacyjnego. W przypadku natomiast gdyby przyjąć, iż umowa zlecenia została rozwiązana w dniu 30 kwietnia 2009r. to w dniu 15 maja 2009r. przysługiwałby mu status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku i do dodatku aktywizacyjnego. W postępowaniu przed organem administracji I instancji dokumenty złożone przez skarżącego świadczyły, iż umowa zlecenia z Agencją "B." faktycznie została rozwiązana w dniu 4 czerwca 2009r. Wskazują na to: pismo spółki o rozwiązaniu umowy z tym dniem, zaświadczenie o zatrudnieniu z 22 czerwca 2009r. oraz zaświadczenie o odprowadzeniu składek na ubezpieczenie społeczne. W świetle wymienionych dokumentów organ I instancji miał uzasadnione podstawy do uznania, iż w dniu 15 maja 2009r. P. Ł. rzeczywiście świadczył usługi na podstawie umowy zlecenia a tym samym nie spełniał warunków do uznania go za osobę bezrobotną i nie miał prawa do zasiłku i do dodatku aktywizacyjnego. W odwołaniu skarżący podniósł jednak szereg istotnych okoliczności. Przede wszystkim wskazał, iż wykonywał usługi do dnia 30 kwietnia 2009r. a nie do 4 czerwca 2009r. Spółka, zdaniem skarżącego, wskazała datę rozwiązania umowy niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym. P. Ł. opisał na czym polegało świadczenie usługi a mianowicie na ochronie hipermarketu C., który z dniem 30 kwietnia 2009r. zrezygnował z usług spółki B. Faktycznie z dniem 30 kwietnia 2009r. skarżący przestał świadczyć usługi w ramach umowy zlecenia i spółka błędnie podała datę rozwiązania umowy. W sprawie tej w dniu 29 czerwca 2010r. skarżący wystąpił do spółki o sprostowanie daty rozwiązania umowy zlecenia i do odwołania załączył odpis tego wystąpienia. W sytuacji gdy w odwołaniu podniesiono wymienione okoliczności to organ odwoławczy winien dokładnie wyjaśnić którego dnia doszło do faktycznego rozwiązania umowy zlecenia. Należało zatem wyjaśnić czy rzeczywiście błędnie podano datę rozwiązania umowy jak podnosi to skarżący czy też umowa została rozwiązana w dniu 4 czerwca 2009r. Dodać należy, iż już organ I instancji miał pewne wątpliwości co do tej kwestii i w dniu 21 maja 2010r. wystąpił do spółek D. i B. o potwierdzenie okresu wykonywania usługi przez skarżącego na podstawie umowy zlecenia. Organ odwoławczy pominął jednak tę kwestię. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań na ten temat. Organ II instancji nie podjął żadnych kroków w celu wyjaśnienia tej kwestii choć ma ono zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Od tego kiedy doszło rzeczywiście do rozwiązania umowy zlecenia zależy czy w dniu 15 maja 2009r. skarżącemu przysługiwał bądź nie przysługiwał status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku i dodatku aktywizacyjnego. Kwestia ta nie została jednak wyjaśniona. Już po wydaniu zaskarżonej decyzji P. Ł. złożył w organie administracji pismo spółki D. (poprzednia nazwa spółki to B.) z dnia 16 sierpnia 2010r. korygujące datę rozwiązania umowy zlecenia. Z pisma tego wynika, iż umowa zlecenia ze skarżącym została rozwiązana w dniu 30 kwietnia 2009r. Złożone zostało także pismo korygujące dane o wyrejestrowaniu z ubezpieczenia, które wskazuje, iż P. Ł. został wyrejestrowany z ubezpieczenia od dnia 1 maja 2009r. W świetle złożonych dokumentów powstaje wątpliwość którego dnia faktycznie doszło do rozwiązania umowy zlecenia ze skarżącym a mianowicie 30 kwietnia czy też 4 czerwca 2009r. Faktem jest, iż wymienione dokumenty zostały złożone już po wydaniu zaskarżonej decyzji lecz organ odwoławczy winien wyjaśnić istniejące wątpliwości przed wydaniem decyzji gdyż okoliczności uzasadniające te wątpliwości zostały podniesione już w odwołaniu oraz w dokumentach załączonych do odwołania. Organ odwoławczy jednak tego nie uczynił. Można oczywiście rozważać czy pismo spółki z 16 sierpnia 2010r. o zmianie daty rozwiązania umowy wywołuje skutek prawny. Pismo to jest bowiem w istocie cofnięciem oświadczenia woli z 4 czerwca 2009r. o rozwiązaniu umowy z tym dniem. Cofnięcie wcześniej złożonego oświadczenia woli przez stronę umowy jest natomiast dopuszczalne jedynie w sytuacjach określonych w Kodeksie cywilnym. Cofnięcie takie, w przypadku gdy ma ono miejsce po wcześniejszym złożeniu oświadczenia, jest możliwe tylko za zgodą adresata. Ustalenie czy pismo z 16 sierpnia 2010r. jest prawnie skuteczne wymaga jednak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Postępowanie takie nie zostało dotychczas przeprowadzone. Reasumując sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona. Organ administracji dokładnie nie wyjaśnił kiedy faktycznie doszło do rozwiązania umowy zlecenia zawartej pomiędzy skarżącym a spółką B. Istniejące wątpliwości w tym zakresie nie zostały wyjaśnione. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art.7,9,77 § 1 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1c.) ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim należy dokładnie wyjaśnić którego dnia została rozwiązana umowa zlecenia z 30 maja 2008r. W tym celu należy wyjaśnić okoliczności związane z rozwiązaniem tej umowy oraz rozważyć skuteczność pisma spółki z dnia 16 sierpnia 2010r. o zmianie daty rozwiązania umowy. Po uzupełnieniu materiału dowodowego należy dokonać jego wnikliwej analizy a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. a.ł.