III SA/Łd 581/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. B., J. B., A. Ś., na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w rejestrach ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. III SA/Łd 581/11 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania M. B., J. B. i A. Ś. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] odmawiającej wprowadzenia zmian w rejestrach ewidencji gruntów i budynków odnośnie działek oznaczonych numerami 181/7,181/8, 181/9, 181/10, 181/11, 181/12 położonych w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 26 października 2009 r. Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzenia aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dla wyżej wymienionych działek. Wszczęcie postępowania nastąpiło po uprzednim rozpatrzeniu skargi M. B., J. B. i A. Ś. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia 14 maja 2009 r. na działania Geodety Powiatowego działającego z upoważnienia Starosty [...] w sprawie sprostowania zapisu w ewidencji gruntów w przedmiocie powierzchni i kształtu działek nr 181/9 i 181/10 położonych w obrębie [...], gmina [...], po rozpoznaniu której organ stwierdził, że ma przestrzeni lat ewidencja dla tego obszaru zawierała błędne lub niespójne dane w części opisowej i kartograficznej odniesieniu do działek skarżących i działek sąsiednich. Starosta [...] odmawiając [...] wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów przedstawił historię działek 181/9 i 181/10 od 1962 r., kiedy to na podstawie mapy podziałowej zaewidencjonowanej w składnicy geodezyjnej pod numerem [...], S. i W. B. aktem notarialnym nabyli działkę nr 181/4 o powierzchni 2 ha, a działkę nr 181/5 o powierzchni 1,9266 ha również aktem notarialnym nabył A. O.. Dla działki nr 181/4 założona została księga wieczysta [...], gdzie jako właścicieli wpisano nabywców działki S. i W. B. i taki stan pozostaje w KW do chwili obecnej. W 1976 r. wydany został akt własności ziemi nr [...] na podstawie którego J. ( syn S. i W. ) oraz M. B. stali się właścicielami działki nr 184/4 o powierzchni 2,02 ha oznaczonej w ewidencji gruntów pod pozycją rejestrową nr [...]. Organ ustalił, że dane zawarte w rejestrze ewidencji nie odpowiadały numeracji działek od czasu założenia ewidencji, jak również w momencie wydania aktu własności ziemi. Wskazał, że rejestru wynika, że zarówno M. i J. B., jak ich poprzednicy S. i W. B. byli właścicielami działki nr 181/4 o powierzchni 2,02 ha, a na mapie ewidencyjnej działka ta oznaczona była nr 181/3. Z kolei jako właściciel działki nr 181/5 o powierzchni 1,93 ha ujawniony był A. O. , a działka ta na mapie ewidencyjnej oznaczona była nr 181/4. Zaistniała więc niezgodność w numeracji działek pomiędzy mapą podziałową z roku 1962, a mapą ewidencyjną. Na mapie podziałowej z 1962 r. działka nr 181/3 stanowiła rów publiczny, a na mapie ewidencyjnej oznaczona była nr 267. Dodatkowo w wydanym w 1997 r. wykazie zmian gruntowych przez Urząd Rejonowy w W. omyłkowo wykazano, że działce nr 181/5 wykazanej na mapie podziałowej z roku 1962 odpowiada działka nr 181/3 , gdy prawidłowy nr tej działki według mapy ewidencyjnej to 181/4. Stan prawny i ewidencyjny obu działek, według organu przedstawiał się więc w ten sposób, że działka nr 181/3 ( odpowiadająca działce nr 181/4 z mapy podziałowej z 1962 r.) miała powierzchnię 1, 93 ha – właściciel Z. O. (syn A.), natomiast działka nr 181/4 (odpowiadająca działce nr 181/5 z mapy podziałowej z roku 1962 ) miała powierzchnię 2,02 ha – właściciel M. i J. B.. W roku 2005 r. działka nr 181/3 uległa podziałowi na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji pn. "Budowa obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] P. T. – W." i otrzymały nr 181/9 i 181/10. Dla działek założona została w 2008 r. księga wieczysta nr [...], w której jako właściciele wymienieni są M. B. –udział 4/6, J. B. – udział 1/6, A. Ś. – udział 1/6. Natomiast działka nr 181/4 uległa podziałowi na mocy tej decyzji na działki 181/11 i 181/12. Powyższy podział działek zgodnie z § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. nr 38, poz. 454) został ujawniony w operacie ewidencyjnym. Po wszczęciu postępowania, w celu aktualizacji operatu ewidencyjnego, Starosta zlecił geodecie uprawnionemu wykonanie pomiaru kontrolnego. Sporządzony operat techniczny z wynikami pomiaru kontrolnego został zaewidencjonowany w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. i wynika z niego, iż w dniu 21 grudnia 2009 r. obecnym na gruncie stronom M. B. i J. S. geodeta wskazał granice wg operatu [...] (obwodnica m. W.), natomiast strony przedstawiły swoje wersje przebiegu granic. Z. O. nie zgłosił się i nie doszło do podpisania protokołu ustalenia granic. Na rozprawę administracyjną, która odbyła się 24 listopada 2010 r. stawiła się M. B. i geodeta uprawniony. Strony zostały poinformowane, że zmiana powierzchni działek może nastąpić w trybie rozgraniczenia nieruchomości, gdyż w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia można dokonać aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie bezspornego ustalenia przebiegu granicy. Skarżące nie zgodziły się ze stanowiskiem organu I instancji i wnosiły o ponowne rozpatrzenie sprawy powierzchni działki nr 181/4, która uległa podziałowi na działki 181/9 i 181/10. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powołał się na art. 22 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków §§ 44-49, 35, 36, 60 ust.1 pkt. 3, 61,62. Wyjaśnił, że daną ewidencyjną dotyczącą działki ewidencyjnej jest m.in. pole jej powierzchni, które oblicza się na podstawie współrzędnych, o których mowa w § 61 rozporządzenia i określa w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001. Stwierdził wobec tego, że powierzchnia nieruchomości jest cechą fizyczną wynikającą z określenia granic tej nieruchomości, co oznacza, że przebieg granic decyduje o powierzchni, a nie powierzchnia decyduje o dopasowaniu do niej granic. Przebieg granic, zgodnie z § 36 rozporządzenia wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1/ w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2/ w celu podziału nieruchomości , 3/ w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4/ w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5/ na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6/ przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Wskazał, że granice ( zakres prawa własności ) działek 181/9 i 181/10 ( tak jak działek nr 181/7, 181/8, 181/11, 181/12) wynikają z podziału z roku 1962 ( operat [...]) za wyjątkiem granicy pomiędzy działką 181/9 i 181/10, która została przyjęta w wyniku podziału działki nr 181/3 ( nr 181/4 z podziału z roku 1962 ) zatwierdzonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Jednocześnie jednak operat podziałowy [...] nie zawiera wykazu współrzędnych działek powstałych po podziale ( działki od nr 181/1 do 181/5) , a jedynie ich szerokości, co uniemożliwia jednoznaczne i bezsporne odtworzenie ich położenia i obliczenie ich powierzchni. Brakuje też danych wskazujących w jaki sposób została obliczona powierzchnia poszczególnych działek. Są jedynie obliczenia powierzchni działki nr 181 przed podziałem. Natomiast dane dotyczące szerokości poszczególnych działek wykorzystane zostały do okazania granic działek i obliczenia ich powierzchni przy podziale działek pod obwodnicę W. w 2005 r. I tak przy zachowaniu szerokości działek operatu podziałowego z 1962 r., powierzchnia działki nr 181/3 ( działka skarżących) wyniosła 1,9373 ha, a działki 181/4 nr 181/4 ( działka Z. O. ) 2, 0045 ha, co może wskazywać na błędne określenie powierzchni tych działek na mapie podziałowej z 1962 r. Organ powołał się na § 37 rozporządzenia , który stanowi, że w braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Przy czym, zgodnie z § 38 ust. 2 rozporządzenia, ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie. Przy pomiarze kontrolnym wykonywanym przez geodetę uprawnionego nie stawił się Z. O. , a pozostałe strony tj. M. B. i J. S. wskazały swoje wersje przebiegu granic działek różne od istniejącego w ewidencji gruntów zgodnie z operatem nr [...] ( obwodnica miasta W.), jak i operatem podziałowym nr [...] z roku 1962 ,odmawiając także podpisania protokołu ustalenia granic. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania nie udało się uzyskać dokumentacji pozwalającej dokonać aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie ustalenia bezspornego przebiegu granic działek 181/7,181/8, 181/9, 181/10, 181/11, 181/12. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżące wnosiły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego w W.. Zarzuciły naruszenie art. 22 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 i 49 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez odmowę wprowadzenia zmian gruntowych w oparciu o akty notarialne, w sytuacji istnienia aktów własności ziemi, z których jednoznacznie wynika powierzchnia działki skarżących, to jest 2,02 ha , zaś powierzchnia działki Z. O. wynosi 1,93 ha. Ponadto naruszenie § 35 rozporządzenia poprzez pominięcie terenowych pomiarów geodezyjnych i naruszenie § 60 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez brak przyjęcia, iż powierzchnia działki skarżących, przy braku sporu co do granic, nie wystarcza do przyjęcia powierzchni – jej obliczenia. Wskazywały, że błędnie uznano, iż wynik pomiaru kontrolnego musi zmierzać do rozgraniczenia, a nie ustalenia powierzchni działek. Wystarczyło bowiem obliczyć pole powierzchni działek nawet przy braku stanowiska w tym zakresie Z. O.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stwierdził, że podstawą dokonania zmiany powierzchni działki nie może być, tak jak chcą skarżące, akt notarialny lub akt własności ziemi. Co prawda w dokumentach tych określana jest powierzchnia nieruchomości, która jest przedmiotem umowy, ale istotą tych dokumentów jest określenie stanu prawnego danej nieruchomości ( własności bądź innego prawa) i w tym zakresie stanowią podstawę do dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej M. B. popierał skargę, a pełnomocnik organu wnosił o jej oddalenie. Uczestnik postępowania Z. O. nie stawił się i nie zajął stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dokonana na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie skarżące domagały się sprostowania powierzchni i kształtu należących do nich działek nr181/9 i 181/10, stanowiących przed podziałem działkę 181/3 o powierzchni 1,9372 ha i wskazywały, że powierzchnia ta winna wynosić 2ha. Spór między organami prowadzącymi ewidencję gruntów a skarżącymi sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ był uprawniony i zobowiązany do wpisania powierzchni działki, której współwłaścicielkami są skarżące, na podstawie aktu notarialnego z 1962 r. i aktu własności ziemi z 1976 r., gdy aktualne dane zawarte w ewidencji gruntów podają inną, mniejszą powierzchnię działki. W związku z tym przede wszystkim podkreślić należy, że stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. ( tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty oraz podaje się w niej właściciela nieruchomości. Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, prawomocnych decyzji, umów zawartych w formie aktu notarialnego czy aktów normatywnych. Postępowanie ewidencyjne nie może kreować nowego stanu prawnego bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko zbiorem informacji o gruntach i powinna być utrzymywana w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ) nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Jednak wbrew zarzutom skarżących, okoliczność istnienia dokumentacji geodezyjnej, która została powołana w akcie notarialnym z 1962 r. i przy wydawaniu aktu własności ziemi w 1976 r. nie może stanowić podstawy do dokonania zmian w aktualnym operacie ewidencji gruntów. Organ prawidłowo, zgodnie z § 60 ust. 1 pkt 3 , § 61 i § 62 rozporządzenia, wyjaśnił, że pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych. Wskazał też, że operat podziałowy z 1962 r. nie zawiera wykazu współrzędnych działek powstałych po podziale, a jedynie podaje ich szerokości, co uniemożliwia jednoznaczne odtworzenie ich położenia. Dane te zostały jednak wykorzystane do okazania granic działek i obliczenia ich powierzchni przy podziale działek pod obwodnicę W. w 2005 r. przy czym przy zastosowaniu tych szerokości powierzchnia działki skarżących wynosiła właśnie 1,9373 ha , a nie 2 ha. , zaś działka nr 181/4 Z. O. 2,0045 ha. Należy zgodzić się z oceną organu, że może to wskazywać na błędne określenie powierzchni działek na mapie podziałowej z 1962 r. W tej sytuacji organ zasadnie podjął próbę ustalenia przebiegu granic na gruncie w trybie § 38 ust. 2 rozporządzenia ale nieobecność przy tych czynnościach właściciela działki 181/4 uniemożliwiła ustalenie przebiegu granic na gruncie w oparciu o zgodne oświadczenia stron (strony obecne przy czynnościach wskazywały inny przebieg granic niż geodeta w oparciu o dane z ewidencji). W tej sytuacji ustalenie przebiegu granic działki skarżących może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym. Zmiana granic i powierzchni działki jest bowiem w takiej sytuacji zmianą własnościową i nie może być dokonana bez przedłożenia organowi ewidencyjnemu prawomocnego orzeczenia, o jakim mowa w § 36 rozporządzenia. W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów mieści się wprawdzie także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów, ale czym innym jest prostowanie oczywiście błędnych wpisów, a czym innym ustalanie przebiegu granic między działkami. W razie sporu o ustalenie przebiegu granicy, spór najpierw musi być rozstrzygnięty na drodze postępowania cywilnego. Podkreślić też należy, że nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżących ma urządzone dwie księgi wieczyste: KW [...], w której jako właściciele działki 181/4 o powierzchni 2 ha wpisani zostali W. i S. B., którzy nabyli ją aktem notarialnym i KW [...] , w której jako współwłaścicielki działek 181/9 i 181/10 o łącznej powierzchni 1,9372 ha wpisane są skarżące, a jako podstawę wpisów wskazano wyrys z mapy ewidencyjnej z 2008 r., akt własności ziemi z 1976 r. i postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku [...]. Ustalenie, w której KW podana jest właściwa powierzchnia działki nie należy do organu ewidencyjnego, który ma jedynie wprowadzać udokumentowane zmiany do bazy danych ewidencyjnych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.