III SA/Łd 584/07

Dnia 9 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu K. K.-G. prowadzącej "Kancelarię Radcy Prawnego K. K.-G." w Ł. przy [...], kwotę 292,80 (dwieście osiemdziesiąt dwa 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć i 80/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę radcy prawnemu K. K.-G. z funduszu Skarbu Państwa-Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Pismem z dnia 23 stycznia 2007 r. P. C. zwrócił się do Urzędu Miasta Ł. o przyznanie lokalu mieszkalnego w trybie natychmiastowym z uwagi na fakt niemożności zamieszkiwania z byłą żoną. Dodatkowo wyjaśnił, iż ze względu na zawarcie związku małżeńskiego w 1996 r. musiał zdać swój lokal komunalny przy ulicy A., gdyż obowiązujące przepisy nie pozwalały na zajmowanie przez małżonków dwóch lokali komunalnych. Poza tym przed zawarciem związku małżeńskiego wystąpił o przyznanie odpowiedniego lokum z uwagi na brak odpowiednich warunków do przebywania w takich warunkach osoby niepełnosprawnej, za którą jest uznany od 1985 r. W odpowiedzi na powyższe pismo kierownik Referatu Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł., pismem z dnia [...] r. nr [...] wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami prawa miejscowego, lokale mieszkalne przeznaczone są dla osób, które uzyskały prawo do lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu, bądź nie mają zabezpieczonych potrzeb mieszkaniowych i znajdują się w niedostatku. Warunki te muszą być spełnione łącznie przez osoby nie posiadające tytułu prawnego do innego lokalu, a zamieszkujące dotychczas w lokalach, których powierzchnia mieszkalna (pokoi) przypadająca na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi mniej niż 5 m2 oraz których dochód w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza 80 % najniższej emerytury w gospodarstwach jednoosobowych tj. 477,97 zł i 50 % najniższej emerytury w gospodarstwach wieloosobowych tj. 298,73 zł. W piśmie podkreślono, iż w przypadku P. C. nie zostało spełnione kryterium dotyczące dochodu i powierzchni, bowiem średni dochód brutto uzyskiwany z tytułu przyznanej przez ZUS renty inwalidzkiej oraz zasiłku stałego z MOPS wynosi 790,29 zł miesięcznie, natomiast powierzchnia mieszkalna w miejscu stałego zameldowania wynosi 12 m2 na osobę i przekracza ustalone kryterium. Poza tym wyjaśniono, iż brak jest podstaw do wynajmu lokalu z zasobów Miasta z uwagi na stan zdrowia, ponieważ § 9 pkt. 2 powołanych wyżej przepisów prawa miejscowego stanowi, że lokale mieszkalne tworzące mieszkaniowy zasób Gminy przeznacza się dla osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (dawna I grupa inwalidzka), stosownie do ich potrzeb wynikających z orzeczenia komisji lekarskiej i aktualnych możliwości lokalowych Gminy. Z kolei jak wynika z przedstawionego przez wnioskodawcę orzeczenia lekarskiego, jest on osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (dawna II grupa inwalidzka). Tym bardziej, że orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter okresowy i orzeczenie wydane jest do 30 czerwca 2007 r. Jednocześnie poinformowano, iż osoby, które nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a chcą uzyskać samodzielny lokal z zasobów komunalnych, mogą rozwiązać swoją sytuację mieszkaniową poprzez uczestnictwo w programie na najem lokali do remontu we własnym zakresie lub opróżnionych w wyniku orzeczenia sądu o eksmisji. Wykaz lokali przygotowuje Wydział Budynków i Lokali raz na kwartał. Osoby zainteresowane uzyskaniem takiego lokalu, składają ofertę na konkretny lokal wybrany z wykazu w Referacie Budynków i Lokali na dzielnicy, w której są zameldowani. Komisja ocenia sytuację ekonomiczną, zdrowotną i mieszkaniową oferentów i wybiera ofertę z największą punktacją. Przyznaje również dodatkowe punkty za systematyczne uczestnictwo w kolejnych edycjach. Lokale umieszczone w wykazie zróżnicowane są pod względem powierzchni, standardu oraz zakresu prac remontowych. Każda osoba biorąca udział w konkursie może złożyć ofertę dostosowaną w swoich możliwościach finansowych. W piśmie z dnia 27 lutego 2007 r. P. C. wniósł skargę na pismo z dnia [...] zarzucając niezgodność pod względem formalnym, merytorycznym i prawno - administracyjnym wskazał, iż pismo nie zawiera ono pouczenia co do dalszej drogi odwoławczej, że jest niezgodny z art. 69 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.97.78.483 ze zm.) oraz z ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, że zawiera nieścisłości odnośnie spełnienia kryterium dotyczącego dochodu i powierzchni, bowiem zasiłek z opieki społecznej nie jest zaliczany do dochodu brutto, a renta ZUS jest pomniejszona o alimenty. Poza tym kryteria powierzchni mieszkaniowej dla osób niepełnosprawnych są powiększone o 30 %, tak że wynosi 7,8 m2 Dodatkowo skarżący podniósł, iż z uwagi na to, że Polska jest członkiem Unii Europejskiej nie są spełnione normy Unii Europejskiej. W odpowiedzi na pismo P. C. z dnia [...] Zastępca Dyrektora [...] Urzędu Miasta Ł., w piśmie z dnia [...] nr [...] podniósł, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jest ustawą zasadniczą regulującą podstawowe zasady ustrojowe Państwa. Nie zawiera natomiast przepisów o charakterze materialno – prawnym, a więc regulujących konkretne prawa i obowiązki obywateli. Tego typu przepisy zawarte są w ustawach oraz przepisach niższego rzędu wydawanych na podstawie delegacji ustawowej. Dyrektor zaznaczył, iż w przypadku rozstrzygania sprawy o ustalenie prawa do zawarcia umowy najmu na lokal stanowiący mieszkaniowy zasób Gminy Ł., podstawą do rozpatrzenia sprawy są wyłącznie przepisy uchwały nr LXXV/1765/02 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 6 marca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Ł. (Dz.Urz. Województwa [...] 02.73.1460 ze zm.), uchwalonej przez Radę Miejską na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U.05.31.266 ze zm.). W piśmie wskazano, iż powyższe przepisy uchwały mają charakter cywilno – prawny. Dla podejmowanych na ich podstawie rozstrzygnięć nie przewiduje się formy decyzji administracyjnej, zatem brak jest podstaw do uznania, iż przysługuje od nich jakakolwiek prawem przewidziana forma kontroli instancyjnej. Tym samym nie ciąży na Referacie Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. obowiązek wskazywania wnioskodawcy trybu odwoławczego. Podniesiono nadto, iż dokonana na podstawie przedłożonych dokumentów ponowna analiza sytuacji materialnej i mieszkaniowej P. C. potwierdza prawidłowe rozstrzygnięcie jego wniosku dokonane przez kierownika Referatu Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. Co prawda w udzielonej odpowiedzi błędnie zapisano, że powierzchnia mieszkalna lokalu przy [...] m. 3 wynosi 12 m2 na osobę, to jednak błąd ten pozostaje bez wpływu na prawidłowość oceny niespełnienia kryterium uprawniającego do ubiegania się o zabezpieczenie lokalu socjalnego z zasobów Miasta, które to kryterium określone zostało na "poniżej 5 m2 na osobę", a w przypadku P. C. wynosi powyżej 6 m2 na osobę. Od pisma kierownika Referatu Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] P. C. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W odwołaniu zarzucił mu naruszenie przepisów dotyczących osób niepełnosprawnych i wskazał, że schorzenia narządów ruchu wymagają odpowiedniej powierzchni do ćwiczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w wydanym, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071 ze zm.) , art. 1, art. 4, art. 20 ust. 1, 2, 2 a, 2 b ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.01.79.856 ze zm.), postanowieniu z dnia [...] nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podniosło, iż od 1994 r. sprawy przyznawania lokali mieszkalnych regulowała ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U..98.120.787 ze zm.). Ustawa ta regulowała najem samodzielnych lokali mieszkalnych, przeznaczonych w całości przez wynajmującego do wynajmowania oraz zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych. W zakresie nieuregulowanym tą ustawą do najmu lokali mieszkalnych zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U.64.16.93 ze zm.). Ustawa ta stanowiła przejaw polityki ustawodawczej, polegającej na zastępowaniu władczych form działania administracji, uzewnętrzniających się wydawaniem decyzji administracyjnych, formami niewładczymi - umowami cywilnoprawnymi. Normowała razem z przepisami Kodeksu cywilnego najem lokali mieszkalnych nawiązywany na podstawie umowy najmu. Zgodnie z zapisami tej ustawy stosunek najmu nawiązany na podstawie bądź decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, bądź też na podstawie innego tytułu prawnego stał się najmem umownym w jej rozumieniu. Od dnia jej wejścia w życie oddawanie w najem wolnych lokali mieszkalnych następowało wyłącznie na podstawie umowy najmu. Obowiązująca obecnie ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.05.31.266 ze zm.) również stanowi wyłącznie o wynajmowaniu lokali mieszkalnych. Organ podkreślił, iż z uwagi na to, że organy administracji publicznej nie przydzielają lokali mieszkalnych w drodze decyzji administracyjnych, pisma informujące o zasadach ustalania prawa do zawarcia umowy najmu na lokal stanowiący mieszkaniowy zasób Gminy Ł. nie są decyzjami administracyjnymi ani postanowieniami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a wyłącznie pismami urzędowymi odzwierciedlającymi oświadczenia woli danej gminy. Nie mogą więc adresatom takich pism, ani innym osobom które chciałyby aby z nimi zostały zawarte umowy najmu lokali mieszkalnych, przysługiwać żadne środki ochrony administracyjno – prawnej, za wyjątkiem skargi w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] P. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wnosząc o jego uchylenie, zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) - zwanej dalej p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności podnieść należy, że podstawowym warunkiem dopuszczalności odwołania jest funkcjonowanie w obrocie decyzji administracyjnej, którą strona zamierza zaskarżyć. Odwołanie jest bowiem środkiem prawnym przysługującym od decyzji (art. 127 § 1 k. p. a.). Decyzja administracyjna stanowi zaś władczy i jednostronny akt z zakresu administracji publicznej wydany przez organ administracji i skierowany do określonego w niej adresata. Decyzja rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony (por. J. Borkowski "Decyzja administracyjna", Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź – Zielona Góra 1998, s. 18 – 25). Trzeba przy tym zaznaczyć, iż nie wszystkie sprawy administracyjne podlegają załatwieniu w formie decyzji administracyjnej i Kodeks postępowania administracyjnego z góry kwestii tej nie przesądza. Decydują o tym właściwe przepisy prawa administracyjnego materialnego (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985 roku, sygn. akt III SA 988/85, publ. OSP z 1987 roku, nr 5 - 6, poz. 116 z glosą J. Borkowskiego). Aby stwierdzić, iż w indywidualnej sprawie winna zostać wydana decyzja administracyjna, istnieć musi konkretna norma prawa materialnego administracyjnego pozwalająca na taki wniosek. Co za tym idzie – w sprawie tej występować musi stosunek administracyjno – prawny, którego istotne elementy zostaną właśnie w decyzji administracyjnej wyrażone. Innymi słowy – dopóki nie zostanie przesądzone, iż sprawa ma charakter administracyjny zaś stronę oraz organ administracji łączyć ma jakikolwiek stosunek administracyjno – prawny, to nie ma w przepisach prawa podstawy do rozstrzygnięcia tejże sprawy w formie decyzji administracyjnej. Dlatego też, przystępując do zbadania dopuszczalności odwołania, organ administracji zobowiązany jest do ustalenia, czy rozpatrywana sprawa ma charakter administracyjny oraz, czy rozstrzygnięcie, które strona pragnie zaskarżyć, nosi przymioty decyzji administracyjnej. Tego rodzaju weryfikacja w niniejszej sprawie została przeprowadzona i dała wynik negatywny. Organ stanął na stanowisku, iż wobec innego niż administracyjny charakteru sprawy oraz nieistnienia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, odwołanie P. C., skierowane przeciwko pismu Zastępcy Dyrektora Delegatury [...] Urzędu Miasta Ł. z dnia [...], jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a ocena prawna w nim wyrażona jest uzasadniona. Wyjaśnić bowiem należy, iż sprawy najmu lokali mieszkalnych, tworzących mieszkaniowy zasób gminy, nie należą do kategorii spraw administracyjnych. Są to sprawy o charakterze cywilnym i dlatego brak jest podstaw prawnych do rozpoznawania tychże spraw w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotowe sprawy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 roku Nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa nie precyzuje kryteriów wyboru osób, którym lokale winny być przyznane, powierzając tę czynność właściwej radzie gminy (art. 21 ust. pkt 2 ustawy) ani też nie ustanawia kolejności uprawnionych do uzyskania lokalu. Treść przepisów ustawy wskazuje przy tym na to, że sprawy dotyczące przydzielania lokali mają charakter cywilnoprawny. Wniosek ten uwarunkowany jest następującymi przesłankami. Po pierwsze – ustawodawca posłużył się ściśle cywilistycznym pojęciem najmu (art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy). Po drugie – w art. 18 ust. 5 wymienionej ustawy przewidziano roszczenie odszkodowawcze z tytułu nieprzyznania lokalu socjalnego przysługującego z mocy prawomocnego wyroku sądu powszechnego o przyznaniu lokalu socjalnego. Skoro uprawniony do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego zyskuje określone roszczenie, poddane kognicji sądu cywilnego, to nie można uznać, iż sprawa o mniejszym ciężarze gatunkowym (dotycząca przyznania lokalu mieszkalnego osobie nielegitymującej się rozstrzygnięciem sądowym) nosić będzie cechy sporu administracyjnego, w którym organ administracji decyzją rozstrzygać będzie o żądaniu strony. Byłoby to nielogiczne. Stwierdzić należy, iż pisma informujące wnioskodawców o przydzieleniu lub odmowie przydzielenia żądanego lokalu, nie są decyzjami, a w konsekwencji – nie przysługuje od nich odwołanie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w tym zakresie przez Sąd Najwyższy, na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 22 lipca 1994 roku o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) oraz ustawy dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 listopada 1997 roku, sygn. akt N III ZP 37/97( OSNAP z 1998 roku, nr 7, poz. 200). Powyższej oceny nie może zmienić fakt, iż organowi gminy oddano, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r., kompetencję do ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Rada Miejska w Ł. podjęła w dniu 6 marca 2002 roku uchwałę nr LXXV/1765/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...] (Dz. Urz. Województwa [...] nr 73, poz. 1460 ze zm.). Przedmiotowa uchwała potwierdza tylko cywilny charakter spraw dotyczących lokali gminnych. Z § 3 ust. 3 uchwały wprost wynika, że lokale te stanowią przedmiot umów najmu. Konkludując, sprawa P. C. o przyznanie lokalu mieszkalnego nie nosi cech sprawy administracyjnej. Nie istnieje bowiem przepis prawa będący podstawą do wydania, w tego rodzaju sprawie, decyzji administracyjnej. Pismo skierowane do skarżącego nie jest decyzją, a więc odwołanie wniesione od omawianego pisma jest niedopuszczalne. Nieuzasadniony jest również zarzut skarżącego odnoszący się do naruszenia art. 69 Konstytucji oraz przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania wymienionych przepisów. Skarga dotyczy rozstrzygnięcia organu administracji w przedmiocie niedopuszczalności odwołania wniesionego w innej niż administracyjna sprawie. Natomiast wskazane przez stronę przepisy prawa statuują ochronę i regulują uprawnienia osób niepełnosprawnych, które to kwestie leżą poza istotą rozpoznawanej sprawy. Na treść wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenia nie mógł mieć bowiem wpływu stanu zdrowia skarżącego. Z tych przyczyn, uznając, że skarga P. C. nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ,orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 250 p. p. s. a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). J. W.