III SA/Łd 585/20

Dnia 28 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy w Galewicach z dnia 27 maja 2020 roku nr XXV/146/20 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Biadaszkach oraz przekształcenia Szkoły Podstawowej w Ostrówku przez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie Szkoły Filialnej w Biadaszkach, obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-III, wraz z oddziałami przedszkolnymi 1. stwierdza nieważność § 1-7 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Galewice na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu 27 maja 2020 r. Rada Gminy w Galewicach podjęła uchwałę nr XXV/146/20 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Biadaszkach oraz przekształcenia Szkoły Podstawowej w Ostrówku przez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie Szkoły Filialnej w Biadaszkach, obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-III, wraz z oddziałami przedszkolnymi. Wojewoda Łódzki wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 89 ust. 1 w związku z ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 910), poprzez niedopełnienie obowiązku zawiadomienia rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w Ostrówku o zamiarze jej przekształcenia. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że dokonując przekształcenia Szkoły Podstawowej w Ostrówku na mocy zaskarżonej uchwały, organ prowadzący nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 89 ust. 1 w związku z ust. 9 ustawy Prawo oświatowe, tj. rodzice uczniów Szkoły Podstawowej w Ostrówku nie zostali powiadomieni w stosownym terminie, to jest do końca lutego 2020 r. o zamiarze przekształcenia tej szkoły, co zostało potwierdzone przez Przewodniczącego Rady Gminy w Galewicach. W ocenie wnoszącego skargę w sprawie bezsprzecznie doszło do przekształcenia Szkoły Podstawowej w Ostrówku, a tym samym niewypełnienie obowiązku w zakresie powiadomienia rodziców uczniów tej szkoły o zamiarze jej przekształcenia, stanowi istotne naruszenie art. 89 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe. Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem Przewodniczącego Rady Gminy w Galewicach, że utworzenie fili w Biadaszkach pozostaje bez znaczenia dla uczniów Szkoły Podstawowej w Ostrówku, bowiem jak wynika z § 2 ust. 2 uchwały uczniom klas IV- VIII Szkoły Podstawowej w Biadaszkach zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w Ostrówku, która przyjmie część uczniów z likwidowanej Szkoły Podstawowej w Biadaszkach. Z powyższych względów Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 1 - § 7 i o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części, organ nadzoru wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały w całości spowodowałoby, iż w obrocie prawnym pozostałaby uchwała z 12 maja 2020 r. Nr XXIV/134/20 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Biadaszkach oraz przekształcenia Szkoły Podstawowej w Ostrówku poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie Szkoły Filialnej w Biadaszkach, obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-III, wraz z oddziałami przedszkolnymi, ponieważ § 9 przedmiotowej uchwały stanowi o utracie mocy uchwały z 12 maja 2020 r. Nr XXIV/134/20. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Galewice wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem wymogów określonych w ustawie Prawo oświatowe i na jej podstawie nie doszło do przekształcenia Szkoły Podstawowej w Ostrówku, o którym mowa w art. 39 ust. 7 a tej ustawy. Wyjaśnił, że organ prowadzący zamierza na bazie likwidowanej Szkoły Podstawowej w Biadaszkach utworzyć filię szkoły podstawowej, co oznacza, że zamierza zmienić strukturę organizacyjną likwidowanej szkoły poprzez przekształcenie Szkoły Podstawowej w Biadaszkach w szkołę filialną. Zaskarżona uchwała w swojej treści wskazuje, że "przekształca się Szkołę Podstawową w Ostrówku" nie jest to jednak przekształcenie tej szkoły w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe. Utworzenie szkoły filialnej nie powoduje utworzenia innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych Szkoły Podstawowej w Ostrówku. Uczniowie dotychczas uczęszczający do tej szkoły nadal będą kontynuować naukę w tej samej lokalizacji. § 3 uchwały Nr XXIl/113/20 Rady Gminy w Galewicach z 27 lutego 2020 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Biadaszkach stanowi, że uczniom klas IV - VIII likwidowanej szkoły zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w Ostrówku z Filią w Biadaszkach oraz w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Galewice. Stosując odpowiednio art. 89 ust. 1 ustawy i biorąc pod uwagę cel tej regulacji uznać należało, że organ miał obowiązek dokonać zawiadomienia rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w Biadaszkach, aby zrealizować procedury określone w art. 89 ust. 1 i ust. 9 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty, o których mowa w cyt. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie natomiast do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na podstawie cyt. powyżej art. 93 ust. 1 u.s.g., wobec niestwierdzenia przez wojewodę nieważności uchwały będącej przedmiotem skargi we własnym zakresie w terminie określonym przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony żadnym terminem, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona przez Wojewodę Łódzkiego po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W postępowaniu przed sądem administracyjnym o uwzględnieniu skargi decyduje istotne naruszenie prawa, natomiast nieistotne naruszenie prawa skutkuje oddaleniem skargi. Do istotnych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630). Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała z 27 maja 2020 r. Rady Gminy w Galewicach nr XXV/146/20 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Biadaszkach oraz przekształcenia Szkoły Podstawowej w Ostrówku przez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie Szkoły Filialnej w Biadaszkach, obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-III, wraz z oddziałami przedszkolnymi. Zasady oraz tryb likwidacji, przekształcania, łączenia szkół uregulowane zostały w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe stanowiącej podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną między stronami jest procedura utworzenia szkoły filialnej, w szczególności konieczność zastosowania obowiązku informacyjnego określonego w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w stosunku do rodziców uczniów szkoły podstawowej, której ma być podporządkowana nowotworzona szkoła filialna. Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art.89 ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (art. 89 ust.9 ustawy). Z treści powołanych przepisów wynika, że ustawodawca wprowadził bezwzględny wymóg zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły m.in. rodziców uczniów likwidowanej szkoły, od spełnienia którego uzależnił uprawnienie organu prowadzącego szkołę do jej likwidacji. Postępowanie informacyjne z jednej strony służy zebraniu opinii rodziców w przedmiocie zamierzonej likwidacji szkoły, do której uczęszczają ich dzieci, przy czym decydent nie jest związany ich stanowiskiem. Z drugiej natomiast, służy powiadomieniu rodziców, by w związku z zamierzoną likwidacją placówki, w której uczą się ich dzieci, zawczasu podjęli stosowne działania związane z nową organizacją czasu pracy dziecka. Mogą to być działania związane z opieką, zapewnieniem transportu, a także dotyczące wyboru innej szkoły - jeżeli uznają, że wskazana placówka nie spełnia ich oczekiwań edukacyjnych. Zawiadomienie służy więc przede wszystkim temu, by rodzice mogli decydować w sprawach edukacyjnych dziecka. Tutejszy sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 476/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA") sformułowane na tle obowiązującego wówczas art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) tożsamego w treści z aktualnie obowiązującym art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, a jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. W myśl doktryny, zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie. Z treści art. 95 ust.4 ustawy Prawo oświatowe wynika wprost, że szkoła filialna jest placówką organizacyjnie podporządkowane szkole podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-VIII, a więc jest podporządkowana szkole "głównej", do której struktury organizacyjnej zostaje włączona. Szkoła filialna nie posiada więc odrębności w znaczeniu zarówno organizacyjnym, jak i prawnym. Jest niejako częścią składową szkoły do której jest przyłączana. Powyższe oznacza zaś, że powstanie szkoły filialnej przy szkole podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-VIII jest równocześnie zmianą organizacyjną szkoły głównej. Prawidłowo zatem w rozstrzyganej sprawie organ prowadzący uznał, że sytuacji, w której filia ma być tworzona na "bazie" istniejącej Szkoły Podstawowej w Biadaszkach, która ma zostać zlikwidowana a następnie przekształcona w Szkołę Filialną w Biadaszkach Szkoły Podstawowej w Ostrówku, należy przeprowadzić procedurę likwidacyjną przewidzianą w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Zgodzić się należy jednak z wojewodą, że przeprowadzając tę procedurę organ w sposób nieuprawniony ograniczył obowiązek informacyjny jedynie do rodziców uczniów likwidowanej szkoły w Biadaszkach czym naruszył art. 89 ust. 9 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w zaskarżonym zakresie. W przepisach obecnie obowiązującego prawa oświatowego nie ma definicji pojęcia przekształcenia szkoły. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z przekształceniem szkoły mamy do czynienia wówczas, kiedy to ma miejsce działanie organu prowadzącego wskutek, którego dochodzi do takich zmian organizacyjnych, które prowadzą do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności, obniżenie stopnia organizacyjnego szkoły, likwidacja szkoły filialnej, oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej. Należy zatem przyjąć, że każde przekształcenie organizacyjne powodujące zmianę charakteru stanu prawnego, struktury, formy, nadające nową postać, funkcje czy zmieniające charakter działalności danej placówki wymaga zachowania warunków określonych w art. 88 i art. 89 ustawy Prawo oświatowe (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 971/17, wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/ Rz 896/16 dostępne w CBOSA). Zdaniem Sądu, przekształcenie w rozumieniu powyższej regulacji oznacza takie zmiany w sferze funkcjonowania szkoły lub placówki, które wiążą się ze zmianą elementów konstytutywnych bytu prawnego tych jednostek organizacyjnych, skutkujących koniecznością zmiany aktu założycielskiego, czyli zmiany w zakresie typu, rodzaju, nazwy, siedziby szkoły jak również jej zasięgu terytorialnego (obwodu szkoły). Te takie elementy aktu założycielskiego wymienia art. 88 ust. 1 i 2 ustawy Prawo oświatowe. Skutkiem likwidacji szkoły w Biadaszkach i utworzenia w jej miejsce fili Szkoły Podstawowa w Ostrówku jest powstanie zupełnie innej jednostki, już nie samodzielnej, która wchodzi w skład struktury organizacyjnej placówki "głównej", która z kolei w wyniku włączenia filii zmienia swój zasięg terytorialny, jak i swoją strukturę organizacyjną. W takim wypadku mamy zatem do czynienia z procedurą likwidacyjną jednej szkoły, oraz przekształceniem szkoły do której struktury organizacyjnej będzie dołączana szkoła filialna tworzona na bazie uprzednio zlikwidowanej szkoły. Tym bardziej, że jak już wyżej zaznaczono szkoła, która tworzy swoją filię również podlega transformacji, a przede wszystkim, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie zwiększa swój zasięg terytorialny, a więc obwód (por. wyrok WSA w Gliwicach IV SA/Gl 509/12 dostępny w CBOSA). W rozstrzyganej sprawie niespornym jest, że organ w ogóle zaniechał poinformowania rodziców uczniów szkoły w Ostrówku o zamiarze jej przekształcenia wadliwie uznając, że w sprawie z takim przekształceniem nie mamy do czynienia. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że dla dzieci uczących się w szkole w Ostrówku nic się nie zmieni nadal bowiem będą uczęszczać do swojej szkoły. Z samej treści zapisów zaskarżonej uchwały wynika, że przede wszystkim na skutek likwidacji szkoły w Biadaszkach zmianie ulegnie obwód szkoły w Ostrówku bowiem stanie się ona szkołą rejonową dla uczniów klas IV –VIII likwidowanej szkoły. W tych klasach szkoły w Ostrówku niewątpliwie przybędzie w związku z tym uczniów. Zmianie ulegnie także chociażby nazwa szkoły w Ostrówku. Szkoła Podstawowa w Ostrówku z Filią w Biadaszkach przejmie także należności i zobowiązania oraz majątek likwidowanej Szkoły Podstawowej w Biadaszkach. Powyższe w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza, że w sprawie mamy do czynienie nie tylko z likwidacją szkoły w Biadaszkach ale także przekształceniem szkoły "głównej" w Ostrówku. A zatem także rodzice uczniów tej ostatniej szkoły powinni zostać powiadomieni o jej planowanym przekształceniu. Reasumując w ocenie sądu podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone zawiadomieniem rodziców uczniów o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w Ostrówku co najmniej na 6 miesięcy przed terminem jej przekształcenia co skutkować musi uwzględnieniem skargi Wojewody Łódzkiego i stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały w zaskarżonej części. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika wojewody w kwocie 480 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz.265). e.o.