III SA/Łd 590/04

Dnia 28 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie: NSA Andrzej Kozerski,, NSA Janusz Nowacki (spr.), Protokolant: referent stażysta Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2004 roku na rozprawie przy udziale - - - - sprawy ze skargi U. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Powiatu [...] na podstawie art.104, 145 § 1 i 151 § 1 kpa odmówił wznowienia postępowania na żądanie U. P. w sprawie przyznania jej decyzją z dnia [...] nr [...] zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% zasiłku podstawowego. W uzasadnieniu stwierdzono, iż podanie U. P. o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie miesięcznego terminu o którym mowa w aert.148 § 1kpa. O wyrokach Naczlengo Sądu Administracyjnego dowiedziała się ona w [...] zaś podanie o wznowienie postępowania złożyła w dniu [...] czyli po upływie miesięcznego terminu. Nadto w ocenie organu administracji nie zachodzi żadna z przesłanek wznowienia określonych w art.145 § 1kpa. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła U. P. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art.138 § 2 w związku z art.156 § 1 pkt.2, 149 § 1, art.150 § 1 i art.151 § 1 kpa uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] o wszczęciu postępowania w przedmiocie przesłanek wznowienia postępowania oraz zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji i przekazał sprawę organowi administracji I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w przepisie art.151 § 1 kpa nie wymienia się decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Decyzja taka nie kończy bowiem postępowania lecz odmawia jego wszczęcia. Dlatego też jednoczesne wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i decyzji odmawiającej wznowienia postępowania pozostają ze sobą w sprzeczności. W związku z czym organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i decyzję i przekazał sprawę organowi administracji I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Powiatu [...] na podstawie art.104, art.149 § 3 i art.150kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, iż nie zachodzi żadna z przesłanek wznowienia określona w art.145 § 1kpa. Nadto nie została zachowany termin jednego miesiąca o którym mowa w art.148 § 1kpa. Wiadomość o wyrokach Naczlengo Sądu Administracyjnego U. P. powzięła w [...] natomiast samo podanie zostało wniesione w dniu [...]. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła U. P. podnosząc, iż jest ona krzywdząca. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art.145 § 1, art.148 § 1 i 2, art.149 § 1-3 i art.151 § 1 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi administracji I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzono, iż odmowa wznowienia postępowania jest dopuszczalna tylko wtedy gdy wznowienie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych lub gdy podanie o wznowienie strona złożyła z uchybieniem terminu o którym mowa w art.148 kpa. Nie można natomiast odmówić wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia. Organ I instancji natomiast odmówił wznowienia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania. Nadto nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania. Mając to na uwadze organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji I instancji winien przede wszystkim ustalić czy został zachowany miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Powiatu [...] na podstawie art.104 i art.149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, iż nie został zachowany miesięczny termin o którym mowa w art.148 § 1 kpa. U. P. dowiedziała się o wyrokach Naczlengo Sądu Administracyjnego w [...] zaś podanie o wznowienie zostało złożone w dniu [...] czyli po upływie jednego miesiąca. Nadto decyzja z dnia [...] jest prawidłowa co potwierdziła uchwała w składzie siedmiu sędziów Naczlengo Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002r. w sprawie OPS 10/02. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła U. P. podnosząc, iż przesłanką do wznowienia postępowania jest fakt, iż organ administracji podjął decyzję o przyznaniu [...] osobom podwyższonego zasiłku przedemerytalnego i tym, że nie zmieni decyzji co do reszty osób uprawnionych do takiego zasiłku. Odwołująca dowiedziała się o tym w miesiącu [...]. W konkluzji odwołująca wnosiła o ponowne rozpoznanie jej sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art.138 § 1 pkt.1, art.148 § 1 i art.149 § 3kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w ocenie U. P. powzięcie wiadomości o treści wyroków Naczlengo Sądu Administracyjnego w sprawach o podwyższenie wysokości zasiłku przedemerytalnego do 160% zasiłku podstawowego stanowiło podstawę złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. O okoliczności tej U. P. dowiedziała się w [...] zaś podanie o wznowienie zostało złożone w dniu [...]. Przekroczony zatem został miesięczny termin o którym mowa w art.148 § 1 kpa. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu administracji I instancji. Na wymienioną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła U. P. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż jako przesłankę wznowienia wskazała nie fakt wydania w sprawie wyroków przez Naczelny Sąd Administracyjny ale rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach organu administracji o przyznaniu niektórym osobom podwyższonego zasiłku przedemerytalnego. O decyzjach tych dowiedziała się ona w [...]. Nadto sytuacja skarżącej jest traka sama jak tych osób i powinna ona także otrzymać podwyższony zasiłek. Nie przyznanie jej podwyższonego zasiłku stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa określonej w art.32 Konstytucji. W konkluzji skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu administracji I instancji. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga U. P. nie jest zasadna. Należy zaznaczyć, iż z dniem 1 stycznia 2004r., na podstawie art.1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1271/ weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/. Zgodnie z treścią art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga U. P. została wniesiona przed dniem 1 stycznia 2004r. i do tego dnia postępowanie nie zostało zakończone. Skarga ta winna więc zostać rozpoznana na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaś sądem właściwym do jej rozpatrzenia jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem skargi skierowanej do sądu jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] o odmowie wznowienia postępowania, wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa. Należy zaznaczyć, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego ( W. Dawidowicz Postępowanie administracyjne . Zarys wykładu Warszawa 1983 r. str 242) . Kodeks postępowania administracyjnego opiera dopuszczalność wznowienia postępowania na dwóch zasadniczych przesłankach : rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną i wystąpienia jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa podstaw prawnych wznowienia. W tzw. fazie wstępnej, poprzedzającej podjęcie postanowienia o wznowieniu postępowania, obowiązkiem organu administracyjnego jest zbadanie, czy podana we wniosku o wznowienie postępowania przyczyna mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt. 1-8 bądź 145 a § 1 kpa oraz czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie . Ustalenie , że wymogi formalne zostały spełnione , obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania ( art. 149 § 1 kpa), a następnie przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do oceny przyczyn wznowienia i przesłanek uzasadniających rozstrzygnięcie merytoryczne. Ustalenie przez organ, że nie zostały spełnione wymogi formalne oznacza konieczność wydania decyzji o odmowie wznowienia . Odmowa wznowienia postępowania, a więc wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 kpa, może mieć miejsce jedynie w wypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych , tzn. gdy z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania zakończonego decyzją, co do której wznowienia postępowania żąda bądź z przyczyn przedmiotowych , a więc gdy żądanie dotyczy np. decyzji nieostatecznej lub gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez stronę z uchybieniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa , a brak jest podstaw do ich przywrócenia , bądź gdy w podaniu o wznowienie postępowania nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1 kpa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2001 r sygn. V S.A. 419/00 – niepublikowany, w wyroku z 24 marca 1998 r II S.A. 122/98 – ONSA 1999/2/53 i w wyroku z 17 listopada 1998 r sygn. IV S.A. 1961/96 – niepublikowany. Podkreślić należy, że przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia; może natomiast być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydając decyzję odmawiającą wznowienia uznał, że U. P. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 kpa. Zgodnie z treścią art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji państwowej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. We wniosku o wznowienie postępowania skarżąca powołała się na podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Przepis ten stanowi , że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie , jeżeli : decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jednocześnie, jako istotną okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania w jej sprawie, skarżąca wskazywała wydanie przez Starostę Powiatu [...], w sprawach [...] innych osób ( po wydaniu w tych sprawach wyroków przez NSA), decyzji przyznających zasiłek przedemerytalny w wysokości 160 % zasiłku dla bezrobotnych zamiast 120%. Skarżąca podała, że o wyrokach Sądu Administracyjnego w tych sprawach dowiedziała się w [...], jednak wówczas nie wiedziała, że powinna wnosić o wznowienie postępowania. W związku z tym, jako okoliczność stanowiącą podstawę wznowienia postępowania wskazuje decyzje Starosty Powiatu [...] przyznające [...] osobom , które wcześniej wniosły skargi do NSA, zasiłek przedemerytalny w podwyższonej wysokości. Uważała, że nie można mówić, że decyzje w sprawach około 100 osób zwolnionych w tym samym czasie i z tych samych przyczyn , były wydawane indywidualnie. W ocenie skarżącej indywidualnie mogły być rozważane tylko okoliczności prawa do zasiłku, natomiast to w jakiej wysokości wypłaca się zasiłek grupie ponad 100 osób nie jest sprawą indywidualną. Dlatego, jak należy wnosić z jej pism, U. P. uważa, że decyzja wydana w jej sprawie z [...] wydana została w oparciu o inną decyzję, która została następnie zmieniona ( patrz odwołanie skarżącej z [...]). Ponieważ o decyzjach tych skarżąca uzyskała informację w [...] i w [...] złożyła wniosek o wznowienie postępowania uważała, że zachowała termin określony w art. 148 § 1 kpa. Zdaniem sądu, organy administracji trafnie oceniły, że stanowisko takie nie jest uzasadnione. Informację o korzystnych dla [...] osób wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi, uchylających decyzje organów obu instancji, skarżąca , co sama przyznaje, uzyskała w [...]. Już w [...] skarżącej znana była przyjęta przez NSA w tych wyrokach wykładnia art. 37j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz128 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie rejestracji U. P. w urzędzie pracy. Na to stanowisko sądu tj. że zasiłek przedemerytalny w podwyższonej wysokości przysługuje również osobie nie zamieszkałej w powiecie uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy został rozwiązany po dniu 1 lipca 1996 r. z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy, przy czym osoby te mogą być zwolnione z w więcej niż jednego zakładu pracy - skarżąca powoływała się już we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z [...]. Wydanie następnie przez organ administracji decyzji, przyznających [...] osobom zasiłek przedemerytalny w podwyższonej wysokości, było tylko kolejnym potwierdzeniem tej samej wiadomości, którą skarżąca wskazuje jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania w jej sprawie. Dlatego organy administracji trafnie uznały, że 30 dniowy termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania należało liczyć od [...]. Termin jednego miesiąca biegnie bowiem od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie dopiero od dnia, w którym prawidłowo, jej zdaniem, oceniła znaczenie tej okoliczności. Oznacza to, że U. P. składając podanie o wznowienie postępowania w dniu [...], nie zachowała terminu z art. 148 § 1 kpa. Niezależnie od powyższej oceny wskazać należy, że w ocenie sądu , okoliczności zawarte we wniosku o wznowienie postępowanie, bez dokonywania ich merytorycznej oceny, nie wskazują na formalne istnienie wskazanej przez skarżącą podstawy a art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Decyzja z dnia [...] przyznająca skarżącej prawo do zasiłku przedemerytalnego nie była wydawana ani w oparciu o inną decyzję ani o orzeczenie sądu . Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Podkreślić należy, że system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który składa się z: postępowania w sprawie wznowienia postępowania, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji , postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej ,oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Okoliczności wynikające z akt sprawy wskazują , że merytorycznie sprawa skarżącej powinna być rozpoznana w trybie art. 155 kpa tj. z wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. U. P. złożyła także taki wniosek i w ramach tego postępowania sprawa została rozpoznana merytorycznie/sygn. akt III S.A./Łd 589/04/.