III SA/Łd 593/09

Dnia 24 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 roku sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] roku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., na podstawie art. 12 ust. 2 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2005 roku w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakłady opieki zdrowotnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania S.P. Z. O. Z. w B. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] roku, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że organ I instancji przeprowadził kontrolę sanitarną oddziału pediatrycznego S. P. Z. O. Z. w B. w wyniku, której stwierdził uchybienia dotyczące stanu sanitarno-technicznego, w konsekwencji czego wydano decyzję z dnia [...] roku nr [...] nakazującą usunięcie nieprawidłowości do dnia 31 lipca 2009 roku. W dniu [...] roku strona skarżąca zwróciła się z prośbą do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków wynikających z powyższej decyzji do dnia 31 grudnia 2012 roku. Wskazała na trzy i pół letni termin realizacji obowiązków wskazanych w decyzji łącząc go z wykonaniem zapisów programu dostosowawczego. Decyzją z dnia [...] roku organ I instancji w oparciu o art. 12 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 155 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] roku zgodnie z wnioskiem S. P. Z. O. Z. w B. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że proponowany termin realizacji obowiązków jest tak odległy, że spowoduje znaczne dalsze pogorszenie stanu sanitarno-technicznego ścian, sufitów i podłóg. Nie malowane od kilku lat, popękane ściany i sufity oraz zniszczone, z ubytkami, wylewki podłogowe uniemożliwiają prawidłowe przeprowadzanie czynności mających na celu zapobieganie zakażeniom. Obowiązek dostosowania zakładu opieki zdrowotnej do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 10 listopada 2006 roku w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej w terminie do dnia 31 grudnia 2012 roku, nie zwalnia strony z obowiązku przeprowadzania bieżących napraw i remontów. W odwołaniu z dnia [...] roku strona skarżąca powołała się na względy ekonomiczne i ponownie wniosła o przedłużenie terminu wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2012 roku. Decyzją z dnia [...] roku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu uznano za zasadne stanowisko organu I instancji wskazując, że placówka, która ma kontrakt na udzielanie świadczeń zdrowotnych musi zapewnić odpowiedni standard usług i odpowiadać odpowiednim wymogom sanitarnym. W związku z tym w interesie społecznym leży realizacja decyzji we właściwym terminie. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. jednym z warunków przemawiających za zmianą decyzji jest interes społeczny. W sprawie zaś w interesie społecznym leży, aby świadczenie usług medycznych odbywało się w warunkach zapewniających właściwe standardy sanitarne, które minimalizują występowanie zakażeń wewnątrzakładowych. W skardze z dnia 16 października 2009 roku S. P. Z. O. Z. w B. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, której zarzucono naruszenie art. 155 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organy administracji słusznego interesu strony oraz niewyważenie racji zarówno słusznego interesu strony jak i interesu społecznego, który stanowi przesłankę do zmiany decyzji administracyjnej. Strona skarżąca wskazała, że rozpoczęły się już kompleksowe prace modernizacyjne całego obiektu. Zatem wykonanie prac mających na celu doraźne poprawienie stanu sanitarnego jest niecelowe z uwagi na konieczność poniesienia nakładów finansowych, które i tak okażą się niecelowe przy pracach obejmujących cały budynek. W ocenie skarżącej organy administracji nie wzięły pod uwagę słusznego interesu strony, w ogóle nie zbadano czy zachodzą przesłanki z art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę z dnia 1 grudnia 2009 roku organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kognicji sądów administracyjnych ogranicza się zatem do badania zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą prawną złożonego przez S. P. .Z. O. Z. w B. wniosku o wydłużenie terminu wykonania nałożnych obowiązków do dnia 31 lipca 2012 roku, poprzez zmianę decyzji ostatecznej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] roku (nr [...]), jest art. 155 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W decyzji strona skarżąca została zobowiązana do doprowadzenia do właściwego stanu sanitarno-technicznego podłóg oraz ścian i sufitów w pomieszczeniach Oddziału Pediatrycznego w terminie do dnia 31 lipca 2009 roku. Wobec powyższego rozpoznanie przedmiotowej skargi wymaga rozważenia zagadnienia odnoszącego się do zakresu i przedmiotu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie wskazanego przepisu, który stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, a za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym miejscu należy się odnieść do regulacji zawartej w treści art. 16 § 1 k.p.a., stanowiącego, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Mając na uwadze regułę interpretacyjną, znajdująca się w zdaniu drugim wskazanego przepisu (art. 16 § 1 k.p.a.), wypada zauważyć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zatem przepis ten nie może być podstawą merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, gdyż nie tworzy on dla stron prawa do rozpoznania tejże sprawy w kolejnej instancji, zaś decyzje wydane w tym trybie mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że do organu administracji należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Jeżeli więc organ administracji państwowej stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 155 k.p.a. (czyli interes społeczny lub słuszny interes strony), to przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero wystąpienie takich przesłanek nakazuje rozważenie, czy w ogóle, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzja powinna być uchylona (zmieniona). Powołana zasada ma zapewnić pewność i stabilność w obrocie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 roku w sprawie o sygn. akt III SA 1212/95). Wobec powyższego, jak to wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 27 stycznia 1987 roku w sprawie o sygn. akt III SA 1048/86 - ONSA 1987 Nr 1 poz. 50), w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Nadto stosownie do tezy zawartej w wyroku Sądu Najwyższego (z dnia 6 stycznia 1999 roku w sprawie o sygn. akt III RN 101/98 - OSNAPU 1999 nr 10 poz. 637) uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), wobec tego dopiero w wypadku gdy decyzja jest dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, jej uchylenie lub zmiana może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a., jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Istnienie interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 roku w sprawie o sygn. akt V SA 1346/99). Orzekające w sprawie organy, rozpatrując sprawę w świetle przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., w oparciu o zebrany i rozważony materiał dowodowy doszły do przekonania, iż ani interes społeczny, ani słuszny interes strony nie przemawiają za potrzebą zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...] roku. Stanowisko swoje organy te uzasadniły, ustosunkowując się do podniesionych przez stronę okoliczności i odwołując się do oceny sprawy zarówno w aspekcie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Strona skarżąca domagając się wzruszenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej z [...] roku powołała się na względy ekonomiczne, wskazując, że rozpoczęto już modernizację i przebudowę obiektu, w którym mieści się Oddział Pediatryczny. Strona skarżąca podniosła także, że został już wykonany projekt koncepcyjny przebudowy i nadbudowy szpitala. W jej ocenie przystąpienie do wykonania prac remontowych, do których została zobowiązana, stanie się bezprzedmiotowe i będzie stanowiło niewłaściwe wykorzystanie środków publicznych. Odnosząc się do argumentów strony skarżącej Sąd uznał je za niezasadne. Wskazać należy, że strona skarżąca jest publicznym zakładem opieki zdrowotnej i jej ustawowym obowiązkiem jest zapewnienie odpowiednich warunków sanitarno-technicznych na oddziałach medycznych. Powoływanie się na plany modernizacyjne, których zakończenie jest planowane na 2012 rok nie może być podstawą do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] roku. Przyznać należy stronie skarżącej, że owszem znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej, ale na podstawie rozporządzenia z dnia 10 listopada 2006 roku w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1568 ze zm.) jej oddziały muszą spełniać podstawowe wymogi sanitarno-technicze i że to strona skarżąca jest odpowiedzialna, a zatem jest zobowiązana do wykonania decyzji z dnia [...] roku. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, iż w świetle przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., w oparciu o znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy, ani interes społeczny, ani słuszny interes strony nie przemawiają za potrzebą zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...] roku. Stanowisko w tym zakresie organy uzasadniły, ustosunkowując się do podniesionych przez stronę okoliczności i odwołując się do oceny sprawy zarówno w aspekcie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Poza tym zważyć również należy, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego strona skarżąca miała możliwość kwestionowania określonego przez organ administracji terminu poprzez wniesienie odwołania, czego jednak nie uczyniła. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. D.T.