III SA/Łd 594/20

Dnia 5 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy w Daszynie z dnia 21 sierpnia 2018 roku nr LXII/352/2018 w przedmiocie zmiany uchwały Nr LXI/334/2018 Rady Gminy w Daszynie z dnia 3 sierpnia 2018 roku w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę. III SA/Łd 594/20 Uzasadnienie Prokurator Rejonowy w Łęczycy, działając w oparciu o art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o Prokuraturze (Dz.U. z 2019 r. poz. 74) oraz art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w Daszynie z dnia 21 sierpnia 2018 r., Nr LXII/352/18, zmieniającą uchwałę Nr LXI/334/2018 Rady Gminy w Daszynie z dnia 3 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 2018 r. poz. 4441), dalej uchwała. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2277), dalej ustawa, poprzez przyjęcie w § 1 uchwały, że miejsca sprzedaży napojów alkoholowych i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 50 metrów od przedszkoli, szkół, kościołów, cmentarza, co należy uznać za niezgodne z prawem, gdyż nie realizuje celów ustawy. Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator uznał, że określenie odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych na co najmniej 50 metrów jest rażąco niskie i nie spełnia celu, jaki przyświecał ustawodawcy w związku z uchwaleniem ustawy. Wprawdzie zwarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera dyrektyw, w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy, jednakże granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie ww. przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP. Jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania podlegają weryfikacji sądowej i nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt jest weryfikowany z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie. Jeżeli akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą. Wolą ustawodawcy wyrażoną w preambule ustawy było uznanie życia obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Prokurator powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 1546/18, wyroki WSA w Łodzi w sprawach sygn.. III SA/Łd 1005/19 i III SA/Łd 1039/19. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Daszynie wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Organ nie podzielił stanowiska Prokuratora Rejonowego w Łęczycy, że uchwała nie realizuje celów określonych w ustawie. Przyjęta w zaskarżonej uchwale odległość 50 m między usytuowaniem miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odniesieniu do obiektów chronionych jest odległością wystarczającą i sposób dostateczny spełnia cele określone w ustawie. Organ wskazał, że żaden przepis ustawy nie precyzuje, w jaki sposób Rada Gminy powinna określić zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jak też nie stawia szczegółowych wymogów w tym zakresie. W ocenie organu odległość usytuowania takich miejsc winna uwzględniać uwarunkowania miejscowe danej miejscowości, zagospodarowanie terenu, odległość pomiędzy budynkami, ilość sklepów sprzedających i podających napoje alkoholowe, oraz liczbę osób zamieszkujących miejscowość i jej bliskie okolice. Rada Gminy w Daszynie uznała, że odległość 50 m od miejsc chronionych za właściwą biorąc pod uwagę wskazane kryteria. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W postępowaniu przed sądem administracyjnym o uwzględnieniu skargi decyduje istotne naruszenie prawa, natomiast nieistotne naruszenie prawa skutkuje oddaleniem skargi. Do istotnych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Daszynie z dnia 21 sierpnia 2018 r., Nr LXII/352/18, zmieniająca uchwałę Nr LXI/334/2018 Rady Gminy w Daszynie z dnia 3 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zmiana polegała na ustaleniu, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy nie mogą być usytuowane od szkół, przedszkoli, kościołów, cmentarza w odległości mniejszej niż 50 metrów zamiast 20 metrów. Uchwala wchodziła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym WŁ . Istotą sporu pozostaje ustalenie, czy określenie w § 1 uchwały, że miejsca sprzedaży napojów alkoholowych i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 50 metrów od przedszkoli, szkół, kościołów, cmentarza, należy uznać za niezgodne z prawem. Skarżący Prokurator stoi na stanowisku, że w świetle zadań przewidzianych w ustawie odległość ta nie realizuje celów ustawy i powinna być większa, choć nie wskazuje przy tym, jaką odległość uznałby za spełniającą cele ustawy. W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza wskazanych w niej przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy , w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 poz. 487 ze zm., ostatnia zmiana Dz. U. z 2018 poz. 159), organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Jednym ze sposobów realizacji zadań w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, wskazanym w art. 2 ust. 1 pkt 4, jest ograniczanie dostępności alkoholu. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1-3 ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Kwestia odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych była przedmiotem wielu orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i innych sądów administracyjnych, w których wyrażany był pogląd prawny prezentowany w skardze. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia 2 lipca 2020 r. w sprawie II GSK 413/20 pogląd ten został zakwestionowany (opublikowany www.nsa.gov.pl ). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W art. 94 Konstytucji RP przewidziano m.in., że akty prawa miejscowego ustanawiają organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. A zatem organ samorządu terytorialnego podejmując uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, dysponuje relatywnie szerokim zakresem swobody prawotwórczej. Konstytucja nie wymaga bowiem stanowienia prawa miejscowego na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Organy samorządu terytorialnego są dzięki temu bardziej samodzielne w stanowieniu prawa miejscowego niż inne organy wydające akty wykonawcze do ustaw, w szczególności organy administracji rządowej stanowiące rozporządzenia, te bowiem muszą być oparte na szczegółowym upoważnieniu ustawowym (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713), dalej u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie ustawowe do wydania przez radę gminy uchwały określającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawarte jest w art. 12 ust. 3 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały). Z kolei w preambule do ustawy uznano życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ma charakter ogólny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, określa ono jedynie organ wyposażony w kompetencję prawotwórczą oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Poza wskazanym powyżej odwołaniem do kryterium konieczności ograniczania dostępności alkoholu, ustawowe upoważnienie nie zawiera wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, a więc precyzyjnych wskazań dotyczących treści uchwał podejmowanych na podstawie tego upoważnienia ustawowego. Swoboda w ustaleniu przez organ samorządu terytorialnego treści aktu prawa miejscowego jest przejawem przyznanej konstytucyjnie samorządowi terytorialnemu samodzielności (art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), w tym samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP). Przyznana samorządowi terytorialnemu samodzielność prawotwórcza nie oznacza dla samorządu terytorialnego autonomii. Akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, wykonawczymi do ustaw, na podstawie których są stanowione. Muszą one zatem być zgodne z ustawami, na podstawie których są stanowione. A zatem ustalone w zaskarżonej uchwale – będącej aktem wykonawczym do ustawy – zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, muszą "wykonywać" tę ustawę, pozostając w zgodzie z jej treścią i celem. Brak w upoważnieniu ustawowym szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu i ograniczenie się tylko do wskazania ogólnej dyrektywy co do sposobu ustalania zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie oznacza dowolności organu gminy w stanowieniu prawa miejscowego. Konsekwencją braku szczegółowych wytycznych jest natomiast to, że granice władztwa prawotwórczego w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego określających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wyznaczają nie szczegółowe wytyczne ustawy (bo tych nie ma), lecz ogólnie określone cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a także konstytucyjne zasady: legalności (art. 7 Konstytucji RP), samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP). Uwzględniając przy kontroli legalności zaskarżonej uchwały powyższe założenia konstytucyjne dotyczące przyznanego zakresu samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego oraz ustrojowej pozycji zdecentralizowanego samorządu, a także fakt, że powierzone organom gminy zadania w zakresie podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych i profilaktyki oraz rozwiązywania problemów alkoholowych są zadaniami własnymi gminy (art. 41 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest zasadny sformułowany przez Prokuratora pogląd o istotnym naruszeniu prawa przez zaskarżoną uchwałę ( uchwała określiła minimalną odległość miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od miejsc chronionych na 15 metrów). Wskazał, że oceniając, czy Rada Gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy ( w rozpatrywanej sprawie zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy ) i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, należy podkreślić, że ustawodawca nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania". A zatem ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r. II GSK 2934/16 oraz wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., II GSK 1440/19). NSA wyjaśnił, że w orzecznictwie pod pojęciem zasad usytuowania przyjmuje się położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17 maja 2018r., II GSK 3190/16). Należy zatem uznać, że już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. Wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów uchwały wprowadzających minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej regulacji. Wielkość minimalnej odległości powinna być przez sąd oceniana z uwzględnieniem aksjologii ustawy (por. I. Niżnik-Dobosz w: I. Niżnik-Dobosz, M. Koszowski, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX 2020, komentarz do art. 12, pkt 27). Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest bowiem ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie takich zasad, które stałyby w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznaczałoby naruszenie prawa. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przekonujące i Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę stanowisko to w pełni podziela . Uwzględniając zatem powyższe kryteria nie może być uznany za zasadny pogląd Prokuratora, że przyjęta przez Radę Gminy odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych nie ogranicza dostępności alkoholu, oraz że kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu i nie realizuje celu ustawy. Takie stanowisko byłoby zasadne w przypadku, gdyby Rada Gminy w ogóle nie wprowadziła żadnych ograniczeń, albo gdyby wykazano w tej sprawie, że wprowadzone ograniczenia są jedynie pozorne, bo nie jest możliwy do zrealizowania żaden stan faktyczny, w którym wprowadzone ograniczenia mogłyby być skuteczne. Tego jednak Prokurator nie wykazał, poprzestając na ogólnej konkluzji o sprzeczności z celem ustawy. Z protokołu Nr LXII/2018 z obrad sesji Rady Gminy w Daszynie wynika zaś, że odległość sklepu położonego najbliżej chronionych obiektów jest większa niż 50 metrów. Samo założenie, że odległość 50 m jest niewystarczająca, nie może stanowić podstawy prawnej dla zakwestionowania zgodności z upoważnieniem ustawowym tego aktu prawa miejscowego organu samorządu terytorialnego. Zarzucana przez Prokuratora zbyt bliska odległość pomiędzy obiektami jest niedookreślona, nacechowana subiektywizmem i sformułowana została w całkowitym oderwaniu od uwarunkowań społecznych i urbanistycznych konkretnej gminy. Prokurator nie wykazał, że w tej sprawie istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, oceniany wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od obiektów uznanych przez gminę za chronione i że wprowadzenie limitu minimum 50 metrów odległości jest sprzeczne z celem ustawy. W ocenie Sądu należy zatem uznać, że przepisy uchwały Rady Gminy w Daszynie, określające w ramach zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych minimalną odległość 50 metrów pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a wskazanymi w uchwale obiektami chronionymi, nie są sprzeczne z celem regulacji wynikającym z przepisów ustawy, tj. ograniczaniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie. W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu należy nadto zwrócić uwagę, jak wskazał NSA, że stosownie do art. 14 ustawy, cele tej ustawy są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych. Z kolei w myśl art. 1 ustawy organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. W stanie prawnym, w którym ustawa – poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu – nie zawiera wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 3, nie można postawić organowi stanowiącemu gminy zarzutu, że wprowadzając limity odległości od obiektów chronionych w sposób istotny naruszył ten przepis ustawy poprzez działanie niezgodne z celem ustawy, jakim jest ograniczeniem spożycia alkoholu i jego dostępności. Taką regulacją Rada Gminy w Daszynie nie naruszyła granic przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu, wyznaczonych poza celami ustawy także wymienionymi powyżej zasadami konstytucyjnymi samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto należy podkreślić, że kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g.). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sprawa rozpatrzona została na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), w myśl którego przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Uznając konieczność rozpatrywania skarg Przewodniczący Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wydał w dniu 23 października 2020 r. stosowne zarządzenie , które zostało doręczone stronom. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w związku z istniejącym stanem epidemii i zaliczeniem obszaru całego kraju do tzw. czerwonej strefy uznając, że przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie było możliwości jej przeprowadzenia na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.