III SA/Łd 6/18

Dnia 22 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 roku sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr XXXIII/860/16 w przedmiocie wprowadzenia przepisów porządkowych dotyczących przewozu osób i bagażu taksówkami osobowymi oraz dodatkowych oznaczeń identyfikujących taksówkę osobową na obszarze Miasta Łodzi oddala skargę. III SA/Łd 6/18 UZASADNIENIE W dniu 31 sierpnia 2016 roku Rada Miejska w Łodzi, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 15 ust. 5 i ust. 7 ustawy z 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1983, ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo przewozowe] podjęła uchwałę Nr XXXIII/860/16 w przedmiocie wprowadzenia przepisów porządkowych dotyczących przewozu osób i bagażu taksówkami osobowymi oraz dodatkowych oznaczeń identyfikujących taksówkę osobową na obszarze Miasta Łodzi (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 21 września 2016 r., poz. 4037) [dalej: uchwała]. Niniejszą uchwałę w zakresie § 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. M. - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa polegające na: • uchybieniu zasadzie wolności gospodarczej gwarantowanej w art. 20 i 22 Konstytucji RP; • przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 15 ust. 7 ustawy - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2017 r., Nr 1983); • naruszeniu postanowień § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.) poprzez wadliwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że upoważnienie dla organu gminy obejmuje także możliwość ustanowienia w akcie prawa miejscowego oznaczenia odnoszącego się także do kierowcy nie zaś jedynie identyfikujących miejscową taksówkę. Stawiając tak sformułowane zarzuty wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazując na treść art. 15 ust. 7 ustawy – Prawo przewozowe stwierdził, że delegacja ustawowa upoważniła organy właściwych gmin do wprowadzenia obowiązków stosowania dodatkowych oznaczeń wyłącznie w odniesieniu do taksówek, nie zaś kierowców obsługujących te pojazdy (taksówkarzy). Natomiast w zaskarżonej uchwale treść identyfikatora określono wbrew art. 15 ust. 7 ustawy - Prawo przewozowe, bowiem w świetle § 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 mają się w nim znajdować również dane osobowe kierowcy. W ten sposób w akcie prawa miejscowego dokonano również nieuprawnionego ograniczenia swobody działalności gospodarczej, gwarantowanej w art. 20 i 22 Konstytucji RP. W uchwale w § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 zobligowano bowiem przedsiębiorców do umieszczenia w każdej taksówce identyfikatora, w treści którego musi znajdować się aktualna fotografia kierowcy o wymiarach 35 mm (szerokość) na 45 mm (wysokość) oraz imię i nazwisko kierowcy. Zdaniem pełnomocnika kwestionowane przepisy uchwały zmuszają kierowców do wykonywania zawodu wyłącznie w jednym i tym samym pojeździe. Konstrukcja identyfikatora określona w zaskarżonych punktach uchwały związała bowiem na stałe osobę kierowcy z samochodem, za pomocą którego świadczy on usługi przewozu osób. Natomiast uprzedmiotowienie kierowcy wywołuje istotne skutki w zakresie zarówno swobody wykonywania zawodu przez tego kierowcę, jak i swobody wykonywania działalności przez posiadającego licencję przedsiębiorcę, tj. skarżącego. Kierowca zmuszony jest wykonywać pracę wyłącznie w tym pojeździe, z którego danymi złączona została jego osoba. W przypadku przeszkody w korzystaniu z tego konkretnego pojazdu, nie może on zgodnie z prawem kontynuować pracy w innym samochodzie, a skarżący - prowadzić w tym zakresie działalności gospodarczej. Przepisy spornej uchwały uniemożliwiają bowiem zmianę narzędzia pracy, np. w sytuacji awarii pojazdu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wnosiła o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę stwierdziła, że uchwała nie godzi w konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej wyznaczoną przepisami art. 20 i 22 ustawy zasadniczej. Należy bowiem mieć na uwadze, że działalność w zakresie przewozu osób taksówką jest działalnością regulowaną a zasady podejmowania i wykonywania tej działalności określone zostały ustawą o transporcie drogowym. Wśród wielu szczególnych warunków jakie musi spełnić przedsiębiorca by mógł uzyskać licencję na wykonywanie przewozu osób i bagażu taksówką, a następnie korzystać z niej w sposób zgodny z prawem jest obowiązek wykonywania przewozów przez osoby, które posiadają określone uprawnienia do kierowania pojazdami. Zdaniem rady, obowiązek dodatkowego oznaczenia pojazdu i posiadania identyfikatora przez kierującego taksówką został wprowadzony w interesie publicznym, tj. dla zapewnienia bezpieczeństwa podróżnych oraz podniesienia poziomu świadczonych usług. Dzięki umieszczonemu identyfikatorowi podróżny uzyskuje pewność , że usługa świadczona jest przez podmiot posiadający stosowną licencję a kierujący spełnia wszystkie ustawą określone wymagania do wykonywania tej usługi. Odnośnie do zarzutu skargi, że przepis art. 15 ust. 7 ustawy - Prawo przewozowe dotyczy przedmiotu czyli taksówki, nie zaś osoby kierowcy zatem identyfikator nie stanowi oznaczenia pojazdu lecz osoby kierowcy, Rada przywołała wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2013 r., VI SA/Wa 1436/13, w którym Sąd stwierdził, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. W konsekwencji licencja dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy) jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Odnośnie do zarzutu naruszenie praw przedsiębiorcy na skutek długiego oczekiwania na wydanie identyfikatora Rada wskazała, że obecnie identyfikator wydawany jest bez zbędnej zwłoki, albowiem organ przyjmuje oświadczenie przedsiębiorcy o spełnieniu warunków do jego wydania, a dopiero po wydaniu weryfikuje to oświadczenie z dokumentami posiadanymi w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego - Rady Miejskiej w Łodzi z 31 sierpnia 2016 r. Nr XXXIII/860/16 w przedmiocie wprowadzenia przepisów porządkowych dotyczących przewozu osób i bagażu taksówkami osobowymi oraz dodatkowych oznaczeń identyfikujących taksówkę osobową na obszarze Miasta Łodzi (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 21 września 2016 r., poz. 4037) [dalej: uchwała]. Stanowi ona akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w tej sprawie - w tak zakreślonych granicach własnej kompetencji - uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 7 ustawy z 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tj. Dz.U. z 2017, poz. 1983 ze zm.) [dalej: Prawo przewozowe], który w ocenie strony skarżącej polega na przekroczeniu upoważnienia ustawowego z tego przepisu w związku z wprowadzeniem w zaskarżonej uchwale obowiązku posiadania przez kierowców taksówek identyfikatora zawierającego fotografię kierowcy oraz jego imię i nazwisko. W ocenie Sądu wprowadzenie obowiązku posiadania identyfikatorów zawierających dane osoby prowadzącej taksówkę w postaci zdjęcia oraz imienia i nazwiska kierowcy mieści się w pojęciu dodatkowego oznaczenia taksówek w rozumieniu art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego. Zauważyć bowiem należy, iż działalność gospodarcza w zakresie transportu drogowego jest działalnością reglamentowaną, zatem specyfika wykonywania tej profesji wymaga także ograniczeń wyrażających się np. w obowiązku stosowania jednolitych oznaczeń dla wszystkich kierowców taksówek na danym terenie. Zdaniem Sądu obowiązek oznaczania pojazdu i posiadania identyfikatora został wprowadzony w interesie pasażerów, ponieważ identyfikator kierowcy, jak i tabliczka zawierająca dane identyfikujące kierowcę stanowią gwarancję jakości i legalności usługi przewozu. Odnosząc się zaś do kwestii, że przepis art. 15 ust. 7 ustawy – Prawo przewozowe dotyczy przedmiotu, czyli samochodu, nie zaś osoby kierowcy (podmiotu) zatem identyfikator nie stanowi oznaczenia pojazdu lecz osoby kierowcy Sąd zauważa, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym). W konsekwencji licencja dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Tym samym nie było przeszkód prawnych, aby obowiązek posiadania identyfikatorów został wprowadzony aktem prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 43 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2017, poz. 1260 ze zm.) taksówka oznacza pojazd samochodowy, odpowiednio wyposażony i oznaczony, przeznaczony do przewozu osób w liczbie nie większej niż 9 łącznie z kierowcą oraz ich bagażu podręcznego za ustaloną na podstawie taksometru opłatą. Ponadto, jak słusznie wskazuje się w odpowiedzi na skargę obowiązek oznaczania pojazdu i posiadania identyfikatora został wprowadzony w interesie pasażerów bowiem identyfikator kierowcy stanowią gwarancję jakości i legalności usługi przewozu, na co zasadnie zwróciła uwagę Rada. Ponadto, co również wymaga podkreślenia, kierowcy taksówek stanowią swego rodzaju grupę uprzywilejowanych kierowców w ruchu drogowym ponieważ mogą poruszać się wydzielonymi dla komunikacji miejskiej pasami. Tożsame stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z 17.10.2013 r., VI SA/Wa 1436/13, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z 20.05.2014 r., II GSK 173/14 oraz tenże WSA w Warszawie w wyroku z 08.10.2015 r., VI SA/Wa 3530/14. Z tych względów stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza także postanowień § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.). Zdaniem Sądu bowiem, mając na względzie przywołane wyżej wyroki sądów administracyjnych zgodzić się należy z Radą Miejską w Łodzi, że zaskarżona uchwała nie wyszła poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego. Zakres upoważnienia nie może być bowiem odczytywany bez uwzględnienia celu regulacji jakim w tym przypadku był ważny interes publiczny, przejawiający się w zapewnieniu klientom bezpieczeństwa podróży. Z tego też względu, mając na uwadze cel regulacji uznać należało, że wprowadzenie aktem prawa miejscowego obowiązku legitymowania się przez przedsiębiorcę wykonującego licencjonowaną usługę przewozu osób taksówką identyfikatorem kierowcy mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego. Odnosząc się dalej do zarzutu naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, zdaniem Sądu również ten zarzut jest chybiony. Zaskarżona uchwała nie godzi w konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej. Słusznie w tym względzie wskazuje Rada, że działalność w zakresie przewozu osób taksówką jest działalnością regulowaną a zasady podejmowania i wykonywania tej działalności określone zostały ustawą z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Działalność taka wymaga natomiast spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa. Wśród wielu szczególnych warunków jakie musi spełnić przedsiębiorca by mógł uzyskać licencję na wykonywanie przewozu osób i bagażu taksówką a następnie korzystać z niej w sposób zgodny z prawem jest obowiązek wykonywania przewozów przez osoby, które posiadają określone uprawnienia do kierowania pojazdami w tym niekaralność i zdolność fizyczna i psychologiczna do wykonywania tej usługi. Mając na uwadze, że działalność w zakresie przewozu osób taksówką, o czym mowa wyżej, jest działalnością regulowaną ustawodawca treścią art. 15 ust. 5 i ust. 7 Prawa przewozowego upoważnił rady gminy do wprowadzenia przepisów porządkowych oraz do wprowadzenia obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek. Końcowo odnieść się należy do zarzutu zawartego w treści uzasadniania skargi, a mianowicie naruszenia praw przedsiębiorcy na skutek długiego oczekiwania na wydanie identyfikatora. Trafnie w tym względzie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że po pierwszym krótkim okresie, gdzie organ wydający identyfikatory weryfikował konieczne dane kierowcy, a zatem niezbędny był określony dłuższy czas na wydanie identyfikatora, obecnie identyfikator wydawany jest bez zbędnej zwłoki, albowiem organ przyjmuje oświadczenie przedsiębiorcy o spełnieniu warunków do jego wydania, a dopiero po wydaniu weryfikuje to oświadczenie z dokumentami posiadanymi w aktach sprawy, co powoduje, że identyfikator kierowcy jest wydawany bez zbędnej zwłoki. Jedynie na marginesie wskazać należy, iż projektowana uchwała była poddana szerokim konsultacjom z właściwymi organami państwa (Policja, Główny Inspektor Transportu Drogowego), jak również z organizacjami zrzeszającymi osoby wykonujące zawodowo przewóz osób taksówką. Wszystkie podmioty zaakceptowały projekt uchwały oświadczając, że wprowadzenie w życie przedmiotowego aktu gwarantuje zwiększenie bezpieczeństwa podróżnych oraz przyczyni się do sprawniejszego wykonywania funkcji kontrolnych (w czasie podróży), co zmierza bezpośrednio także do lepszej jakości świadczonych usług albowiem znacząco skraca się czas kontroli, co powoduje eliminację potencjalnego niezadowolenia podróżnych. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. R.T.