III SA/Łd 600/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska /spr/. Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku III SA/Łd 600/08 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego J. K. Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jedn. Z 2001 r. Dz. U. Nr 79, poz. 856 z późn. zm. ), art. 2 ust. 1pkt 2, art. 3 ust. 3 , art. 5 ust. 1pkt 3 i ust. 5, art. 6, art. 7 ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 4a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, pozx.734 ze zm.) Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 24 kwietnia 2008 r. J. K. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku i deklaracji o dochodach wskazał, iż posiada tytuł prawny do lokalu (spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu) nr 2 przy ul. A. 7 w P., którego powierzchnia użytkowa wynosi 48,11 m2. Mieszkanie jest wyposażone w instalacje: centralnego ogrzewania, ciepłej wody i gazu przewodowego z zewnętrznego źródła. Prezydent Miasta P. rozpatrując po raz drugi powyższy wniosek uznał, że zgromadzone w toku postępowania dokumenty, wsparte wywiadem środowiskowym wskazują, że zachodzi postawa do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, gdyż występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe (art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że J. K. do 31 stycznia 2008 r. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej i nie osiągał dochodów, a od 7 lutego 2008 r. został zarejestrowany jako bezrobotny w PUP w P. prawem do zasiłku (pierwszy zasiłek wypłacono w marcu 2008 r.). Żona wnioskodawcy B. K. w okresie objętym deklaracją tj. styczniu, lutym i marcu 2008 r. nie pracowała i nie osiągnęła żadnego dochodu – ma zarejestrowaną działalność gospodarczą, która jest nieprzerwanie zawieszona od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2008 r. Córka wnioskodawcy- J. K. w okresie podlegającym deklaracji nie pracowała, nie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, nie osiągała żadnych dochodów, przygotowywała się do egzaminu na uczelnię. Rodzina nie korzystała z pomocy społecznej. J. K. otrzymywał dodatek mieszkaniowy, ostatnio w okresie od 1 kwietnia 2006 r. do 31 marca 2008 r. Podane w deklaracji dochody za okres I,II,III 2008 r. wyniosły 2.573,00 zł, co miesięcznie stanowi kwotę 857,66 zł. Na podaną kwotę dochodów złożył się zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 323 zł oraz pomoc finansowa w wysokości 2.250,00 zł otrzymana od teściowej J. K. Wnioskodawca nie zadeklarował posiadania jakichkolwiek zasobów pieniężnych lub wartościowych przedmiotów. Organ I instancji wskazał, że przeprowadzony wywiad środowiskowy pozwolił na ustalenie, że J. K. 27 listopada 2007 r. zakupił w systemie ratalnym samochód osobowy marki M. za kwotę 27000 zł. Raty za samochód w wysokości 750 zł miesięcznie opłaca matka żony wnioskodawcy (kwota ta została wykazana w deklaracji jako dochód) . Organ I instancji wyliczył, że łączne wydatki ponoszone na opłacenie energii elektrycznej, gazu, wody, telefonu komórkowego, dopłaty do czynszu, paliwa do samochodu (według wnioskodawczy 80 zł miesięcznie) i kredytu samochodowego w okresie objętym deklaracją wyniosły 3664,26 zł. Jest to kwota o 1091,26 zł wyższa od zadeklarowanych dochodów. W wydatkach nie uwzględniono przy tym kosztów wyżywienia trzyosobowej rodziny przez okres trzech miesięcy, wydatków na zakup środków czystości czy odzieży. Organ I instancji podkreślał, że wnioskodawca nabył samochód w trakcie pobierania dodatku mieszkaniowego i samochód ten nie był mu niezbędny. Nabycie samochodu oraz ponoszenie kosztów związanych z jego utrzymaniem świadczy o występowaniu rażącej dysproporcji między niskimi, zadeklarowanymi dochodami, a faktycznie posiadanymi. Dowodziło to, zdaniem organu I instancji, że wnioskodawca nie podał rzetelnej informacji o sytuacji finansowej swojej rodziny. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu J. K. podkreślał, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie uzależnia przyznania dodatku mieszkaniowego od tego jakie ubrania , czy też biżuterię lub samochód posiadają domownicy gospodarstwa domowego, lecz od średniej kwoty dochodu na jednego członka gospodarstwa z okresu trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku oraz spełnienia pozostałych warunków co do tytułu prawnego i powierzchni lokalu . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwołując się do uchwały Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 4 grudnia 1995 r. VI SA 18/95 (publ. ONSA 1996, z. 2) podkreślił, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym o szczególnym charakterze, wypłacanym przez gminę na rzecz osób spełniających ustawowo określone przesłanki, między innymi w zakresie uzyskiwanego dochodu. Celem przyznania dodatku mieszkaniowego jest umożliwienie tym osobom wykonania obowiązku zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal mieszkalny. Kolegium wskazało, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem obligatoryjnym – przyznawanym na wniosek osoby uprawnionej w tym sensie, że osobom spełniającym ustawowe warunki przysługuje prawo żądania jego wypłaty; powszechnym- gdyż przysługuje niezależnie od tego jaki tytuł prawny do lokalu posiada osoba uprawniona (poza wyjątkami wskazanymi w ustawie); okresowym, gdyż przyznaje się je na okres sześciu miesięcy z możliwością jego ponownego przyznania w razie dalszego spełniania ustawowych warunków. Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym przyznawanym przez organ administracji osobom o niskich dochodach, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu (poza wyjątkami wskazanymi w ustawie ) dla umożliwienia im zapłaty czynszu pokrycia innych wydatków związanych z zajmowaniem lokalu. Dodatek otrzymują zatem te osoby, których nie stać na pokrycie wydatków mieszkaniowych. Art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych daje organowi administracji możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, gdy ustali on, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, na co wskazują jego wydatki. Kolegium stwierdziło, że J. K. spełnia co prawda formalne przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego, określone w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, jednakże dodatek ten nie może mu być przyznany z powodu "rażącej dysproporcji", o której mowa w przepisie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis ten pozwala organom administracji publicznej na weryfikowanie składanych wniosków o przyznanie dodatków mieszkaniowych, w sytuacjach, gdy wnioskodawca formalnie spełnia pozostałe wymogi ustawy, a więc gdy jego niskie dochody wykazane we wniosku przemawiają za przyznaniem takiego wsparcia finansowego. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie, organ I instancji prawidłowo udokumentował, iż w rozpatrywanej sprawie spełniona została przesłanka z art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wskazująca na rażącą dysproporcję pomiędzy niskimi dochodami wskazanymi w złożonej deklaracji a ponoszonymi wydatkami w omawianym (w deklaracji) okresie. Postępowanie to – zdaniem organu – wskazuje również na sytuację świadczącą o posiadaniu wolnych środków pieniężnych, które mogłyby być przeznaczone na pokrywanie wydatków mieszkaniowych. W takiej sytuacji nieuzasadnione byłoby przyznanie dodatku mieszkaniowego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł J. K.. W treści skargi zarzucił j organowi odwoławczemu, że badając jego sprawę zasugerował się błędnymi wyliczeniami dotyczącymi jego dochodów miesięcznych i błędną oceną stanu majątkowego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził aby przy jej wydaniu naruszone zostały przepisy prawa materialnego, bądź przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. W pierwszej kolejności rozważenia wymagał podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, który skarżący określił jako błędne wyliczenie jego dochodów miesięcznych i błędną ocenę jego stanu majątkowego. Zarzuty te nie zostały jednak bliżej sprecyzowane. W ocenie Sądu zarzuty skarżącego nie są uzasadnione, gdyż organy administracji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Ustalony przez organ stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia bierze pod uwagę wszystkie dowody zgromadzone w toku postępowania, a jego ocena, zdaniem Sądu, jest zgodna z zasadami logicznego rozumowania i tzw. doświadczeniem życiowym. Nie budzi wątpliwości sposób wyliczenia średniego miesięczny dochodu rodziny wnioskodawcy. Tak jak nakazuje art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) [dalej ustawa o dodatkach mieszkaniowych] organ ustalając średni miesięczny dochód trzyosobowej rodziny wnioskodawcy brał pod uwagę dochody uzyskiwane w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a więc dochody za miesiące styczeń – marzec 2008 r. Wysokość dochodów ustalona przez organ wynika z danych podanych przez skarżącego w deklaracji o wysokości dochodów, jest zgodna z oświadczeniami wnioskodawcy i członków jego rodziny, a wyliczenia są poprawne. Nie budzą także zastrzeżeń ustalenia organu dotyczące wydatków ponoszonych w tym okresie przez rodzinę wnioskodawcy . Organ w takim zakresie jak było to możliwe ustalił wysokość poniesionych wydatków o charakterze stałym i wyliczenie to również nie budzi żadnych wątpliwości, jest matematycznie poprawne i skarżący go nie kwestionuje. Organ zaznaczył przy tym, że wyliczenie to obejmuje opłaty za energię elektryczną , gaz, wodę, telefon komórkowy, dopłatę do czynszu, paliwo do samochodu i raty kredytu zaciągniętego na zakup i ubezpieczenie samochodu , a nie obejmuje wydatków na jedzenie, środki czystości, ubrania i innych. Porównanie ustalonych dochodów z poniesionymi wydatkami (bez wydatków na jedzenie, środki czystości) już prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wydatki przekroczyły dochody o ponad 1000 zł. Tak wykazaną dysproporcję organy orzekające w sprawie oceniły, jako dającą postawę do uznania, że wnioskodawca dysponuje środkami, których nie podał, a z których jest w stanie sfinansować także w całości koszty utrzymania swojego mieszkania i na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych odmówiły przyznania dodatku. Ocena ta znajduje oparcie w ustaleniach organów administracji, które dokonane zostały zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przechodząc w tym miejscu do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ odwoławczy trafnie podkreślił, że dodatek mieszkaniowy jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, zajmujących lokal mieszkalny na podstawie jednego z tytułów wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków za zajmowany lokal (por. także m.in. uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 12/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3118/95, niepubl.). Głównym celem dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody kosztów utrzymania mieszkania, których nie są w stanie ponieść, a które ponosić muszą. W niniejszej sprawie organy zakwestionowały zasadność przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na mocy zastosowania szczególnej regulacji zawartej w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z tych też względów w tym właśnie zakresie należało skoncentrować ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Powołany powyżej przepis stanowi, że właściwy organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w stosownej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Zastosowanie przepisu art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wymaga od organu administracji dokonania wykładni pojęcia "rażąca dysproporcja" pomiędzy dochodami członków gospodarstwa domowego wnioskodawcy (wykazanymi w stosownym oświadczeniu) a faktycznym jego stanem majątkowym. Przesłanka ta musi być szczegółowo wykazana w uzasadnieniu decyzji, a interpretacja treści znaczeniowej nieostrego pojęcia "rażącej dysproporcji" w odniesieniu do sytuacji majątkowej konkretnego wnioskodawcy może nastąpić wyłącznie poprzez wykładnię ścieśniającą (analizowana norma prawna jest, bowiem regulacją szczególną, pozwalającą na odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego osobom, które spełniają wszelkie pozostałe kryteria przyznania tego świadczenia). Dokonując oceny, czy ustalone rozbieżności między deklarowanymi dochodami a wydatkami spełniają przesłankę z cytowanego wyżej przepisu organ odwoławczy trafnie odwołał się do wykładni pojęcia "rażąca dysproporcja" zawartej w Słowniku Języka Polskiego. Rażąca dysproporcja, to dysproporcja "dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, niewątpliwa, bezsporna, bardzo duża" - por. Słownik języka polskiego pod red. naukową prof. Mieczysława Szymczaka, tom I, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1978, wydanie IX z 1994 r., s. 490). Z kolei w ujęciu ogólnym przez pojęcie "dysproporcji" należy rozumieć jako "brak proporcji, symetrii, brak harmonijnego stosunku między przedmiotami, zjawiskami, cechami występującymi łącznie, niewspółmierność, niesymetryczność" (por. powoływany Słownik języka polskiego, s. 24). W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie wysokość wydatków ponoszonych w gospodarstwie domowym wnioskodawcy jest wyraźnie niewspółmierna do deklarowanych dochodów. Istniejąca rozbieżność między dochodami a wydatkami, ustalona przez organ, która musi być powiększona jeszcze co najmniej o koszty wyżywienia i koszt środków czystości dla trzyosobowej rodziny przez trzy miesiące, wskazuje na posiadanie przez wnioskodawcę dochodów, które nie zostały uwzględnione w jego oświadczeniu. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącego nie chodzi w tym przypadku o sam fakt posiadania samochodu ale o wysokość miesięcznych wydatków związanych z jego nabyciem i posiadaniem ( według skarżącego 750 zł rata kredytu oraz 80 zł koszty eksploatacji, przy średnim miesięcznym dochodzie trzyosobowego gospodarstwa domowego J. K. wynoszącym 857,66 zł). Zauważyć należy, że wnioskodawca ani w toku postępowania , ani w odwołaniach nie podjął próby wyjaśnienia rozbieżności występujących w tym zakresie. To uprawniało organ do oceny, że wnioskodawca jest w stanie finansować koszty utrzymania mieszkania wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Zwrócić przy tym należy uwagę, że organy nie ograniczyły się jedynie do prostego zestawienia wysokości dochodów i wydatków, przeprowadzając w tym zakresie dodatkowe ustalenia, m.in. poprzez wyjaśnienie, czy skarżący korzysta z pomocy społecznej, czy też posiada ewentualnie środki majątkowe (zasoby pieniężne i przedmioty wartościowe), które to okoliczności mogłyby ewentualnie stanowić wyjaśnienie pochodzenia dodatkowych źródeł finansowych w badanym okresie. Organy wyjaśniały też jakie były potrzeby rodziny (korzyści i wydatki) związane z nabyciem i posiadaniem pojazdu. Z ustaleń tych wynika, że w rodzinie skarżącego nie ma osób niepełnosprawnych, dla których pojazd mógłby służyć jako ważny element transportu. Skarżący i jego żona nie prowadzili także działalności gospodarczej w której samochód byłby wykorzystywany do zarobkowania. Wydatki na jego nabycie i posiadanie nie były więc wydatkami niezbędnymi. Nie ma przy tym znaczenia fakt, wskazywany przez stronę, że samochód jest "prezentem" teściowej skarżącego dla jego córki i tylko córka z niego w praktyce korzysta. Nie zmienia to bowiem faktu ponoszenia przez skarżącego wskazanych kosztów utrzymania pojazdu oraz tego, że skarżący jest wskazywany w oświadczeniu jako jego właściciel. Reasumując, w ocenie Sądu, ustalenia organu wskazują jednoznacznie, że w przypadku gospodarstwa domowego J. K. występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi dochodami w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, co uzasadniało odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Pamiętać bowiem należy, że norma art. 7 ust. 3 powoływanej ustawy ma jednoznaczne brzmienie i cel. W tym ostatnim zakresie chodzi przede wszystkim o wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują w oświadczeniach dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. R.A.