III SA/Łd 601/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi G. O. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. III SA/Łd 601/09 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 , art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej Kpa.; art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz.1954 ze zm.) – zwanej dalej u.p.e.a, Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...] wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec G. O. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w R., działając jednocześnie jako wierzyciel oraz organ egzekucyjny, wszczął postępowanie egzekucyjne wobec G. O. w celu wyegzekwowania zaległości podatkowych z tytułu podatku od towarów i usług za rok [...] Podstawę do wystawienia wyżej wskazanych tytułów wykonawczych stanowiły decyzje Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...]Od powyżej wskazanych decyzji G. O.wniósł odwołanie do Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. W dniu [...] r. Kierownik Referatu Rachunków Urzędu Skarbowego w R.zawiadomił Dział Egzekucji tego urzędu, że należności objęte tytułami wykonawczymi o nr [...] uległy wstrzymaniu z mocy prawa, z uwagi na nierozpatrzenie w terminie 2 miesięcy odwołań od decyzji wymiarowych. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. działając na podstawie art. 56 § 3 w związku z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec G. O. W zażaleniu na powyższe postanowienie G. O., reprezentowany przez doradcę podatkowego, zarzucił naruszenie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez bezpodstawne zawieszenie postępowania egzekucyjnego i pominięcie faktu przedawnienia dochodzonych należności podatkowych oraz naruszenie art. 40 § 2 Kpa. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niedoręczenie stronie tytułów wykonawczych stanowiących podstawę wszczęcia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając zażalenie strona skarżąca podniosła, iż organ I instancji pomimo posiadanej wiedzy o ustanowieniu przez G. O. pełnomocnika, nie doręczył tytułów wykonawczych pełnomocnikowi, lecz prawdopodobnie zobowiązanemu. W ocenie pełnomocnika skarżącego doręczenie odpisów tytułów wykonawczych nie jest czynnością wymagającą osobistego działania strony. Zatem taka forma doręczenia przedmiotowych tytułów wykonawczych, w ocenie strony jest niepoprawna, nie może wywołać skutków prawnych i winna skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż dochodzone należności dotyczą zobowiązań podatkowych za rok [...], które z mocy prawa uległy przedawnieniu z uwagi na upływ pięcioletniego okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.) – zwana dalej Op. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 30 września 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł.utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Powołując się na przepis art. 225 Op. stwierdził, iż w przypadku nie rozpatrzenia odwołania w terminie dwóch miesięcy, wykonanie decyzji ulega wstrzymaniu z mocy prawa, w granicach określonych w odwołaniu, do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego. Natomiast przepis art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w razie wstrzymania wykonania obowiązku. Organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na nierozpatrzenie w terminie dwóch miesięcy odwołań G. O. od decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...] r., stanowiących podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych z dnia [...] r., w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów dotyczących kwestii doręczenia tytułów wykonawczych, jak i kwestii przedawnienia zobowiązania organ odwoławczy wskazał, iż okoliczności te nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania, które dotyczy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto zawiadomieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 66 § 1 Kpa. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. poinformował skarżącego, że w kwestii dotyczącej umorzenia postępowania egzekucyjnego strona powinna wystąpić z wnioskiem do właściwego w sprawie organu pierwszej instancji, to jest do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. Skarżący został pouczony, iż na przedmiotowe zawiadomienie przysługuje mu prawo wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. O. zarzucił naruszenie art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu; art. 138 § 1 Kpa poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, pomimo nieustalenia stanu faktycznego sprawy; art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez zawieszenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego przedawnionego obowiązku podatkowego. Uzasadniając wniesioną skargę pełnomocnik skarżącego ponowił argumentację przedstawioną w zażaleniu na postanowienie z dnia [...]r. Ponadto w uzasadnieniu zawarł zarzut pozostawania w zwłoce organu odwoławczego z uwagi na nierozpoznanie odwołań od decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...], określających zobowiązanie skarżącego w podatku od towarów i usług za rok [...]r. oraz zarzut naruszenia art. 66 § 1 Kpa. poprzez wydanie przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. zawiadomienia z dnia 30 września 2009 r., w którym w ocenie pełnomocnika skarżącego organ odwoławczy "potwierdził nieprawdę". Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł[...]wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art.134 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę, w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz.1954 ze zm.)- dalej u.p.e.a. Instytucja zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest uregulowana w art. 56 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Katalog przesłanek zawieszenia postępowania wymieniony w wyżej cytowanym przepisie ma charakter zamknięty. Zawieszenie postępowania może nastąpić z urzędu, na wniosek wierzyciela albo zobowiązanego. Przy czym pamiętać należy, że przepis art. 56 § 1 powołanej ustawy wymienia przyczyny zawieszenia tego postępowania, nie pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobody co do zawieszenia postępowania. W niniejszej sprawie podstawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego stanowił przepis art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Stosownie do treści powołanej normy prawnej postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Ta przesłanka zawieszenia postępowania egzekucyjnego znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy wskutek zdarzeń określonych w powołanym przepisie obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej przejściowo nie podlega wykonaniu. W ocenie Sądu taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jak bowiem wynika z akt sprawy odwołania skarżącego od decyzji wymiarowych stanowiących podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie zostały rozpatrzone w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3 Op. W związku z powyższym stosownie do treści art. 225 Op. ich wykonanie uległo wstrzymaniu z mocy prawa do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, co nie nastąpiło do dnia wydania zaskarżonego postanowienia. O zaistniałej okoliczności organ egzekucyjny został poinformowany przez wierzyciela zawiadomieniem z dnia [...] r. Wskazać tutaj należy, iż przepis art. 225 Op. utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2009 r. na podstawie ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 209 poz. 1318). Jednakże zgodnie z treścią art. 9 powołanej ustawy do wykonywania decyzji doręczonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 1 i 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Z uwagi na fakt, że decyzje wymiarowe zostały doręczone skarżącemu przed dniem 1 stycznia 2009 r. przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie. W związku z powyższym spełniona została przesłanka obligująca organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Ustawodawca posługując się bowiem określeniem "postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu..." wskazał tym samym, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie powołanego przepisu ma charakter związany, nakładający na organ egzekucyjny obowiązek zawieszenia tego postępowania, w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Zauważyć w tym miejscu należy, że przewidziane w art. 225 Op. wstrzymanie wykonania decyzji z mocy prawa jest środkiem ochrony strony postępowania podatkowego aż do czasu wydania i doręczenia decyzji stronie postępowania przez organ odwoławczy. Prowadzenie egzekucji w sytuacji, gdy wykonanie nałożonego obowiązku uległo wstrzymaniu z mocy prawa stanowiłoby naruszenie tego zakazu. Ponadto w ocenie Sądu treść art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wskazuje, że postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na wstrzymanie wykonania nałożonego na stronę postępowania podatkowego obowiązku ma charakter deklaratoryjny. Skoro wstrzymanie wykonania tego obowiązku następuje z mocy prawa to postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego ma jedynie potwierdzić skutek, który następuje ex lege od daty, w której powstanie podstawa zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji powyższego za bezzasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące "uchylania się organu egzekucyjnego od badania podniesionych przez stronę postępowania egzekucyjnego zarzutów co do przedawnienia egzekwowanego obowiązku". Jak już wcześniej wskazano wystąpienie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania z powodu wstrzymania z mocy prawa wykonania decyzji wymiarowych z dnia [...] r., nakładało na organ egzekucyjny obowiązek zawieszenia przedmiotowego postępowania. Powoływany przez skarżącego obowiązek organu egzekucyjnego przeprowadzenia z urzędu oceny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a. dotyczy jedynie oceny formalnej, polegającej w istocie na ocenie dopuszczalności wszczęcia egzekucji. Organy egzekucyjne nie są natomiast uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organy te nie mogą dokonywać jakiejkolwiek weryfikacji decyzji merytorycznych stanowiących podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Natomiast rozpatrywanie zarzutów z przyczyn wymienionych w art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a. (między innymi zarzut dotyczący przedawnienia należności podatkowych) jest ograniczone jedynie do możności zwrócenia się do wierzyciela o zajęcie merytorycznego stanowiska. W związku z powyższym ewentualne kwestie związane z przedawnieniem egzekwowanego obowiązku skarżący winien więc podnosić w odrębnym postępowaniu, w drodze zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 u.p.e.a., bądź w drodze odrębnego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, co sugerował Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. w zawiadomieniu z dnia [...] r., wydanym w trybie art. 66 § 1 Kpa. Z tych powodów chybiony w ocenie Sądu jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 Kpa. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez uprzedniego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Powołany przepis zawiera bowiem zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść jedynie w sytuacji, w której organ odwoławczy wydałby rozstrzygnięcie o sentencji innej niż w nim wymienione. Taki stan rzeczy nie miał miejsca w przedmiotowej sprawie. Na marginesie wskazać należy, że ewentualne rozstrzygnięcie sprawy bez uprzedniego wyjaśnienia stanu faktycznego stanowiłoby podstawę do podniesienia zarzutu naruszenia art. 7 Kpa., a nie art. 138 Kpa. Niemniej jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Za bezzasadny uznać również należy podnoszony w uzasadnieniu skargi zarzut nieprawidłowego doręczenia tytułów wykonawczych. Zgodnie z wypracowanym orzecznictwem sądów administracyjnych nie jest prawidłowe twierdzenie, jakoby pełnomocnik zobowiązanego winien być adresatem wszystkich pism kierowanych przez organ egzekucyjny do zobowiązanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wr 1367/09 (publ. Legalis), stwierdził, że przepisy Kpa mają zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji danej kwestii nie reguluje. Przepisy Kpa w postępowaniu egzekucyjnym mogą być więc stosowane lecz tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uwzględniały specyfikę postępowania egzekucyjnego. Mogą one więc jedynie uzupełniać regulacje dotyczące postępowania egzekucyjnego w ten sposób jednak aby go realizować, a nie niweczyć. Z uwagi, iż postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego nie prowadzi się przed doręczeniem mu tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny nie ma obowiązku stosowania art. 40 § 2 Kpa. Zastosowanie natomiast tego przepisu może mieć miejsce dopiero po skutecznym wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Należy przy tym zauważyć, iż Kpa, poza przypadkami określonymi w art. 1 pkt 3 i 4 w tej ustawie, normuje postępowanie administracyjne. Jego przepisy nie mają więc, co do zasady, zastosowania do czynności organu administracji publicznej dokonywanych przed jego wszczęciem. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 grudnia 2008 r. , sygn. akt II FSK 1483/07, publ. LEX 489817. Odnosząc się natomiast do podniesionego w uzasadnieniu skargi zarzutu niedochowania przez organ odwoławczy ustawowych terminów przewidzianych do rozpatrzenia odwołań od decyzji wymiarowych wskazać należy, że kwestie te nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Jeżeli strona skarżąca twierdzi, iż organy podatkowe pozostają w zwłoce może skorzystać z instytucji określonej w art. 141 § 1 Op. W związku z powyższym Sąd odstąpił od oceny jego zasadności. Nie może również stanowić przedmiotu niniejszej skargi zarzut naruszenia art. 66 § 1 Kpa. polegający na "poświadczeniu nieprawdy" w zawiadomieniu Dyrektora Izby Skarbowej w Ł.z dnia [...] r. W przypadku kwestionowania zasadności powyższego zawiadomienia skarżącemu przysługiwało wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia, o czym został prawidłowo pouczony. Za nietrafny należało również uznać zarzut naruszenia art. 8 Kpa. Z zasady pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak przeprowadzonego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Jednym z podstawowych sposobów realizacji tej zasady jest konieczność ścisłego przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniu skarżącego organy egzekucyjne działając w oparciu o obowiązujący stan prawny zobowiązane były do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec G. O. Ponadto co należy wskazać, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organy egzekucyjne działały de facto w interesie skarżącego. Jak już bowiem wcześniej wskazano rozstrzygnięcie to miało na celu zapewnienie skarżącemu ( jako stronie postępowania podatkowego ) ochrony przed ewentualnymi negatywnymi następstwami postępowania egzekucyjnego, aż do czasu wydania i doręczenia stronie postępowania decyzji organu odwoławczego wydanej w przedmiocie określenia zobowiązania podatkowego podlegającego egzekucji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika także, że organ odwoławczy ustosunkował się do wszystkich żądań i twierdzeń strony skarżącej. Reasumując w ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R.odpowiada prawu. Organy egzekucyjne mając na uwadze wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. były zobowiązane do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.