III SA/Łd 602/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia: odrzucić skargę. W dniu 27 września 2005 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przekazało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę Prezydenta Miasta T. na swoją decyzję z dnia [...] nr [...] o umorzeniu postępowania toczącego się z wniosku Prezydenta Miasta T. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] nr [...]. Skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że Prezydent Miasta nie ma przymiotu strony w postępowaniu toczącym się z jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy w sprawie wydał już wcześniej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego sprawa, w której Prezydent Miasta T.. wydał decyzję następnie częściowo unieważnioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., dotyczy istotnych interesów finansowych gminy jako osoby prawnej. Wydając decyzję o umorzeniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób władczy i jednostronny rozstrzygnęło o interesach skarżącej gminy jako osoby prawnej naruszając tym samym treść art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej odrzucenie podnosząc, iż w pierwszej instancji decyzję wydał jako organ właściwy Prezydent Miasta T.., będący zarządcą dróg gminnych na mocy art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Prezydent Miasta T. nie był stroną tego postępowania i adresatem decyzji. Przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Prezydent Miasta T. nie posiada zatem w niniejszej sprawie legitymacji procesowej strony, a zatem nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jak z powyższego wynika wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. Legitymacja skargowa na mocy powołanego przepisu jest jednym z wielu elementów przesądzających o dopuszczalności skargi. Badając zatem dopuszczalność skargi należy zawsze rozważyć kwestię legitymacji skargowej podmiotu z nią występującego. Ocena legitymacji organów jednostek samorządu terytorialnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wymaga ustalenia charakteru w jakim występują w danej sprawie. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą występować w postępowaniu administracyjnym w dwojakim charakterze: jako strona postępowania, jeśli postępowanie to dotyczy jego interesów lub obowiązków prawnych albo jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W pierwszym przypadku organy reprezentujące jednostkę samorządu terytorialnego będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. W drugim natomiast, będą w sposób władczy i jednostronny orzekały o cudzych prawach lub obowiązkach. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Należy podnieść, że dopuszczenie możliwości złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej, orzekające w sprawie, a mianowicie skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), przy czym spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości zaskarżonej decyzji. Trzeba zatem konsekwentnie przyjąć, że jeżeli organ administracji publicznej nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym występuje jako nosiciel imperium państwowego, orzekający w sprawach indywidualnych w pierwszej instancji, to nie może być również stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, toczącym się wskutek skargi wniesionej po wyczerpaniu toku instancji, a także nie jest uprawniony do wniesienia skargi, rozpoczynającej postępowanie sądowe (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84, OSNAPiUS 1985, z. 7, poz. 86 i OSP 1986, z. 2, poz. 26 z aprobującą glosą J. Borkowskiego). Nadto, żaden szczególny przepis prawa, nie upoważnia organu pierwszej instancji, do zaskarżania decyzji organu odwoławczego, a różne poglądy tych organów na sposób załatwienia sprawy indywidualnej, nie pozwalają na przyznanie mu uprawnień podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi, w rozumieniu art. 50 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990r., SA/Wr 990/90; ONSA 1990, z. 4, poz. 7). Powyższe rozważania należy wprost odnieść również do postępowania toczącego się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Do takiego wniosku bowiem stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, w tym rozwiązania określające podmioty legitymowane do wystąpienia z wnioskiem. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta T. uczestniczył w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w charakterze organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Stosownie bowiem do przepisu art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) to do niego należy zarząd drogami gminnymi. Do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (art. 20 pkt 8 powołanej ustawy). Postępowanie w tym przedmiocie toczy się w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej dotyczącej osoby trzeciej. Jak z dotychczasowych rozważań wynika w takiej sprawie jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania administracyjnego W rezultacie żaden organ gminy nie jest uprawniony do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na decyzję organu odwoławczego wydaną po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpoznanej w I instancji przez tenże organ gminy. Z powyższych względów skarga, jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega odrzuceniu.