III SA/Łd 603/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych mających swoją siedzibę na terenie powiatu łódzkiego wschodniego postanawia: odrzucić skargę. W dniu 5 czerwca 2016 r. A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Powiatu Ł. Wschodniego w Ł. z dnia 26 listopada 2015 r. w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych mających swoją siedzibę na terenie powiatu [...] wschodniego. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Ł. zaskarżonej uchwały, wezwała organ administracji do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Powiatu Ł. Wschodniego podjęła uchwałę nr XX/237/2016 w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr XV/179/2016. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Ł. Wschodniego wniosła o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca spółka przed wniesieniem skargi nie wezwała Rady Powiatu Ł. Wschodniego do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała podjęta w dniu 26 lutego 2016 r. nr XX/237/2016 stanowiła odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione przez zupełnie inny podmiot – Ax. Sp. z o.o. Apteka Bx. w T. W ustawowym terminie 30 dni, wzywający do usunięcia naruszenia prawa, nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca spółka nie wykazała, że wezwała organ administracji do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Przepis art. 52 p.p.s.a. wprowadza zasadę, według której wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalne po wyczerpaniu środków zaskarżenia na etapie postępowania przed organami administracji publicznej, jeżeli ustawa przewiduje takie środki w sprawie będącej przedmiotem skargi, a jeżeli środki zaskarżenia nie są przewidziane, wniesienie skargi jest dopuszczalne po uprzednim (przed wniesieniem skargi) wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. dotyczy wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. (inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających). Przepis art. 52 § 4 p.p.s.a. dotyczy natomiast innych (pozostałych) aktów. W orzecznictwie wskazuje się, że tymi innymi aktami w rozumieniu tego przepisu są akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a., a więc także akty organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Na podstawie analizy przepisów p.p.s.a. nie może być wątpliwości, iż użyte w art. 52 § 4 p.p.s.a. określenie "w przypadku innych aktów" obejmuje także akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Oznaczałoby to z kolei, że użyte w art. 53 § 2 p.p.s.a. określenie "w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4", obejmuje także akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 52 § 4 wprowadza wszakże ważne zastrzeżenie, "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej". Treść tego zastrzeżenia należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu na akty, których przepis ten dotyczy, należy wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej. To odesłanie do ustawy szczególnej oznacza, że w ustawie szczególnej może być inaczej uregulowane wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na akty określone w art. 52 § 4 albo nawet, wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa na określone akty, o których mowa w art. 52 § 4 może być wyłączony. Takie odrębne unormowanie zawarte w ustawie szczególnej dotyczące wymogu uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na akty, o których mowa w art. 52 § 4, samo przez się nie oznacza, że akty, których to odmienne unormowanie dotyczy przestają być aktami, o których mowa w art. 52 § 4. To inne unormowanie dotyczące stosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa odnosi się do tego wezwania, a nie do określenia aktów, na które może być wniesiona skarga do sądu, czy też terminu do wniesienia skargi (por. uchwałę NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07). Ustawą, która w zakresie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi inaczej, jest ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 814), zwana dalej u.s.p. Ustawa ta w art. 90a wyłącza stosowanie przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. w sprawach, o których mowa w Rozdziale 8 Nadzór nad działalnością powiatu tej ustawy, a więc także w sprawach ze skarg na uchwały organów powiatu z zakresu administracji publicznej. Jednakże w myśl art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że warunkiem wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej jest bezskuteczność wezwania organu powiatu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma więc obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa i to wezwanie ma być bezskuteczne. Celem wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skłonienie organu do rozważenia potrzeby skorygowania własnego stanowiska bez konieczności wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to rodzaj sformalizowanej prośby, podania o zmianę kwestionowanej uchwały. Z akt sprawy wynika, że wskazana w skardze uchwała nr XX/237/2016, mająca według twierdzeń skarżącej spółki stanowić odpowiedź na jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w istocie stanowiła odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione przez Ax. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O., będącą właścicielem Apteki Bx. z siedzibą w T. Z uchwały tej oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez spółkę Ax. wynika, że spółka ta domagała się usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały, ustalającego rozkład dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni ustawowo wolne od pracy w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. pełnionych przez apteki ogólnodostępne mające swoją siedzibę na terenie gmin: T., R. i B. Tymczasem skarżąca spółka prowadzi aptekę ogólnodostępną w [...]. przy ul. A. 146. Apteka ta znajduje się na terenie gminy [...], a nie na terenie gmin T., R. czy B. Z zaskarżonej uchwały nadto wynika, że rozkład pracy aptek ogólnodostępnych w dni powszednie, soboty i niedziele oraz rozkład dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni ustawowo wolne od pracy w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. został odrębnie ustalony dla aptek ogólnodostępnych mających swoje siedziby na terenie poszczególnych gmin w niej wymienionych. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione przez zupełnie inny podmiot, w dodatku w zakresie, który nie dotyczy interesu prawnego skarżącej, nie może zastąpić wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez samą skarżącą. W tym stanie rzeczy, wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez spółkę Ax. nie może być uznane za spełnienie przez skarżącą spółkę warunku dopuszczalności skargi, określonego w powołanym art. 87 ust. 1 u.s.p. Z akt sprawy nie wynika, aby przed wniesieniem skargi skarżąca spółka we własnym imieniu skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. W związku z tym wniesioną w niniejszej sprawie skargę uznać należy za niedopuszczalną z uwagi na to, że nie został zachowany tryb jej wnoszenia z art. 87 ust. 1 u.s.p. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. D. Cz.