III SA/Łd 605/06

Dnia 28 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 roku sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu prawa jazdy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ł. z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej – R. M. kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta Ł. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy wszczęte na wniosek R. M. złożony z dniu 21 sierpnia 2006 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wyrokiem z dnia 14 czerwca 2004 roku, sygn. akt II K 991/03 Sąd Rejonowy w Łęczycy Wydział II Karny uznał R. M. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i na podstawie art. 42 § 2 Kodeksu karnego orzekł o zastosowaniu środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w lądowej strefie ruchu na okres jednego roku. Skazany zwrócił prawo jazdy w dniu 20 października 2004 r . Kara dodatkowa została naliczona na okres jednego roku od dnia 20 października 2004 roku do dnia 20 października 2005 roku. W związku z orzeczeniem Sądu, decyzją z dnia [...] Starosta Powiatowy w Ł. na podstawie art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego w związku z art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a. cofnął R. M. uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Z uwagi natomiast na fakt, że w okresie roku, od dnia zatrzymania prawa jazdy R. M. nie zgłosił się po odbiór dokumentu, a stosownie do treści 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, osoba pozbawiona dokumentu prawa jazdy przez okres przekraczający 1 rok, ubiegając się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy i orzeczono o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Od powyższej decyzji R. M. wniósł odwołanie, w którym podniósł, iż po odbiór zatrzymanego prawa jazdy zgłosił się w sierpniu 2006 roku, czyli 10 miesięcy po upływie terminu, w którym orzeczony zakaz przestał obowiązywać. Wskazał, iż przepis art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego, na który powołał się organ administracji w decyzji z dnia [...] o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych nie stanowi o tym, że nie stawienie się po odbiór prawa jazdy po upływie orzeczonej kary zezwala organowi na zatrzymanie prawa jazdy i weryfikację uprawnień do prowadzenia pojazdów poprzez ponowny egzamin. Podniósł, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i bardzo krzywdząca zwłaszcza, że za popełnione czyny, poniósł już dostateczną karę i nie powinien być ponownie karany za ten sam czyn. Powołując się zaś na swą trudną sytuację materialną wskazał, iż nie posiada środków finansowych na poniesienie kosztów ponownego egzaminu, a odbiór prawa jazdy po upływie terminu spowodowany był problemami zdrowotnymi. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję organu l instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaakcentował, iż nie budzi wątpliwości, że wniosek R. M. z dnia 21 sierpnia 2006 roku dotyczy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Odwołując się natomiast do treści przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 19997 roku - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. Nr 108, póz. 908 ze zm.) organ II instancji podkreślił, że stosownie do treści art. 135 ust. 1 zatrzymanie prawa jazdy następuje w enumeratywnie wymienionych przypadkach, tj. w razie: a) uzasadnionego podejrzenia, że kierujący znajduje się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu, b) stwierdzenia zniszczenia prawa jazdy w stopniu powodującym jego nieczytelność, c) podejrzenia podrobienia lub przerobienia prawa jazdy, d) gdy upłynął termin ważności prawa jazdy, e) gdy wobec kierującego pojazdem wydane zostało postanowienie lub decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, f) gdy wobec kierującego pojazdem orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów lub wydano decyzję o cofnięciu prawa jazdy, g) przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, h) przekroczenia przez kierującego pojazdem, w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, liczby 20 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego; Ponadto policjant może zatrzymać prawo jazdy za pokwitowaniem w razie uzasadnionego podejrzenia, że kierowca popełnił przestępstwo lub wykroczenie, za które może być orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów (art. 132 ust. 2 powołanej ustawy). W myśl natomiast art. 138 decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d i g, wydaje starosta. Zwrot natomiast zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania, z zastrzeżeniem art. 114 ust. 4. Zatem, zwrot prawa jazdy jest możliwy jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawca posiada uprawnienia do kierowania pojazdem określonej kategorii, a dokument potwierdzający te uprawnienia został zatrzymany. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie posiada uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym we wnioskowanej kategorii BC, gdyż uprawnienia do kierowania pojazdami zostały cofnięte ostateczną decyzją Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...]. Skoro zaś wnioskodawca żąda zwrotu dokumentu, który nie istnieje w obrocie prawnym to postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe. W przypadku bowiem wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, oczywistym jest, że nie można mówić o zwrocie prawa jazdy, lecz wyłącznie o przywróceniu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, o którym mowa w art. 140 ust. 2 ustawy -Prawo o ruchu drogowym. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu organu l instancji dotyczącego zatrzymania prawa jazdy przez okres 1 roku i 10 miesięcy na skutek nie zgłoszenia się skarżącego po odbiór tego dokumentu. Organ powołał się na treść art. 112 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, zgodnie z którym - osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Powołując się na z kolei na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, iż przesłanką do orzeczenia obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji jest fakt pozbawienia prawa jazdy na wskazany w cytowanym przepisie -art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy okres przekraczający 1 rok niezależnie od formy prawnej, w jakiej strona została pozbawiona uprawnienia. Podniesione natomiast przez stronę okoliczności dotyczące trudnej sytuacji finansowej i problemów zdrowotnych pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, gdyż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa stosując kształtowane na ich podstawie reżimy prawne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z obowiązującym prawem, gdyż żaden przepis nie zezwala organowi na odmowę wydania zatrzymanego prawa jazdy po upływie orzeczonej kary. Wnosząc o pozytywne rozpatrzenie skargi wskazał, iż również żaden przepis nie mówi o tym, iż dokument prawa jazdy należy odebrać niezwłocznie po upływie orzeczonej kary, a nieodebranie dokumentu w terminie powoduje wydłużenie kary do dnia, w którym dokument został odebrany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Bezsporne jest w przedmiotowej sprawie, iż wyrokiem z dnia 14 czerwca 2004r w sprawie o sygn. akt II K 991/03 Sąd Rejonowy w Łęczycy II Wydział Karny działając na podstawie art. 42 § 2 kk orzekł w stosunku do skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w lądowej strefie ruchu na okres 1 roku. W wyroku z dnia 6 lipca 2006 r sygn. akt IV KK 140/06 ( niepublikowany) Sąd Najwyższy stwierdził, iż : "Sąd ma obowiązek orzec zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, ponieważ - jak przewiduje § 1 art. 42 k.k. przepisu - prowadzenie pojazdów w przyszłości przez osobę sprawcy nieuchronnie będzie zagrażać bezpieczeństwu w komunikacji. Z kolei, w świetle treści art. 43 § 3 k.k. oczywistym jest, że obowiązek zwrotu przez sprawcę dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu ma urzeczywistnić zakaz prowadzenia pojazdu tego rodzaju, przy pomocy którego sprawca dopuścił się przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Temu samemu celowi służą unormowania zawarte w art. 182 k.k.w". Zgodnie z treścią art. 182 kkw - w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Jeżeli skazany prowadził pojazd wykonując pracę zarobkową, o orzeczeniu sąd zawiadamia ponadto pracodawcę, u którego skazany jest zatrudniony.( § 1 ). Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.( § 2). Wątpliwości dotyczące możliwości zastosowania przepisów ustawy Kodeks karny wykonawczy jako podstawy decyzji administracyjnej zostały rozwiane przez ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych . W wyroku z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt l OSK 361/05 ( niepublikowany ) -Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nietrafne jest stanowisko zgodnie z którym przepisy ustawy - Kodeks karny wykonawczy nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej, ponieważ nie należą do systemu prawa administracyjnego. Nie jest bowiem istotne w jakim akcie został zamieszczony przepis prawa lecz to, czy z danego przepisu można wyprowadzić normę prawa materialnego, mogącą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej oraz istnienie organu administracji, uprawnionego do wydawania rozstrzygnięć w konkretnych sprawach, indywidualnie oznaczonego adresata. Z kolei z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2006 r.( sygn. akt III S.A./Lu 584/05 opubl. w ONSAiWSA z 2006 r. nr 6 póz. 170) -wynika iż: 1. Organ administracji orzeka o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, póz. 557 ze zm.) wyłącznie na okres oznaczony w decyzji konkretnymi datami, orzeczony przez sąd w środku karnym w postaci zakazu prowadzenia pojazdów. 2. Jeżeli wbrew art. 184 K.k.w. sąd karny nie wskazał daty początkowej biegu tego terminu, organ administracji powinien zgodnie z art. 13 § 1 K.k.w. wystąpić do tego sądu z wnioskiem o wyjaśnienie orzeczenia, zawieszając postępowanie administracyjne w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W przedmiotowej sprawie po wydaniu wyroku karnego Starosta Ł. wydał decyzję z dnia [...] nr [...] w której cofnął skarżącemu uprawnienia kategorii ABCDET ( prawo jazdy kat. BC). Jednocześnie organ wysłał do skarżącego i do Sądu Rejonowego w Łęczycy zawiadomienie o wykonaniu środka karnego, w którym poinformowano, iż w wykonaniu prawomocnego wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r. wydanego przez Sąd Rejonowy w Łęczycy Wydział II Karny sygn. akt II K 991/03 skazującego R. M. na karę dodatkową zakazu prowadzenia pojazdów na okres 1 roku -zatrzymano dokument uprawniający do kierowania pojazdami na wyżej wymieniony okres. Pouczono również skazanego, iż po odbyciu orzeczonej kary dodatkowej, której początek liczy się od dnia 20 października 2004r. a koniec z upływem 20 października 2005 r. może skazany ubiegać się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Zawiadomienie zawierało również pouczenie, iż przywrócenie uprawnienia zatrzymanego na okres dłuższy niż rok uzależnione jest od wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji. Wprawdzie w decyzji z dnia [...]. nie wskazano okresu na który cofnięto uprawnienie do prowadzenia pojazdów - to jednak prawidłowo wskazano ten okres w zawiadomieniu o wykonaniu środka karnego. Na uwagę zasługuje fakt, iż - jak wynika z uzasadnień wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - organy administracji w całej Polsce wydając decyzję o cofnięciu uprawnień wyznaczają jednocześnie okres od - do - na jaki cofa się te uprawnienia, a następnie po upływie np. roku, już bez kolejnej decyzji o przywróceniu uprawnień -dokonują zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż cofnięcie przez Starostę Ł. skarżącemu uprawnień do prowadzenia pojazdów w ostatecznej decyzji z dnia [...] oznacza, iż skarżący utracił te uprawnienia na zawsze. Należy bowiem mieć na uwadze, iż organ administracji (starosta) nie kształtuje w tym przypadku w swojej decyzji samoistnie stosunku prawnego. Zgodnie z art. 2 pkt 9 k.k.w. starosta jest w organem postępowania wykonawczego, jego obowiązkiem jest zatem wykonanie orzeczonego środka karnego w taki sposób, aby wyrok sądu karnego został zrealizowany w tym zakresie w jakim przepisy prawa nakładają na starostę tego rodzaju obowiązki. Nie jest zatem możliwe samodzielne modyfikowanie przez starostę wyroku w ten sposób, aby kara dodatkowa w postaci zakazu prowadzenia pojazdów orzeczona na rok przekształcona została w utratę uprawnień do prowadzenia pojazdów na zawsze. Wyjątkiem jest orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów na okres powyżej roku ( art. 114 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy prawo o ruchu drogowym). Należy podkreślić, iż organ administracyjny był tego świadom, skoro zawiadomienie o wykonaniu środka karnego zostało wystawione prawidłowo i sąd karny został poinformowany o prawidłowym wykonaniu środka karnego, a skazany został prawidłowo pouczony o swoim prawie odzyskania prawa jazdy po upływie orzeczonej kary. Zdaniem Sądu w tym składzie - skoro organ administracji jest organem postępowania wykonawczego i jego zadaniem jest wykonanie wyroku karnego, to nie ma znaczenia, czy okres na jaki cofnięto uprawnienie został wskazany w decyzji organu. Uprawnienie to bowiem skarżącemu zostaje przywrócone ipso iure. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż skarżący nie był pozbawiony prawa jazdy na okres powyżej roku i nie musi więc być poddany kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W tej sytuacji żądanie zwrotu prawa jazdy przez skarżącego było uzasadnione i organ powinien skarżącemu ten dokument zwrócić - zgodnie z pouczeniem zawartym w zawiadomieniu o wykonaniu środka karnego. Wynika to bowiem a contrario z art. 182 § 2 k.k.w. w związku z art. 2 pkt. 9 k.k.w. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu prawa jazdy jako bezprzedmiotowego jak i decyzja organu odwoławczego utrzymująca tę decyzję w mocy naruszały przepisy prawa materialnego - art. 182 § 2 k.k.w. w związku z art. 2 pkt 9 k.k.w. i miało to wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.