III SA/Łd 606/05

Dnia 30 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Rutkowska (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 roku na rozprawie ze skargi B. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz B. Z. kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania złożonego przez B. Z. – właściciela Zakładu Robót Melioracyjnych i Instalatorstwa Wodno-Kanalizacyjnego w Ł. od decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] Nr [...] wydanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w Z. (ul. A) w celu prowadzenia robót w pasie drogowym na okres od dnia 6 czerwca 2005 r. do dnia 12 lipca 2005 r., ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 254.230 zł oraz określenia warunków zajęcia tegoż pasa drogowego. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Na podstawie akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie w dniu 6 czerwca 2005 r. B. Z. osobiście odebrał decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B.. potwierdzając jej odbiór w tym dniu podpisem, pieczęcią Zakładu oraz datą. Zaskarżona decyzja zawierała stosowne pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji upłynął w dniu 20 czerwca 2005 r. natomiast odwołanie zostało złożone w Powiatowym Zarządzie Dróg w B. dopiero w dniu 21 czerwca 2005 r. Dowodem wniesienia odwołania w tym dniu jest adnotacja pracownika organu na odwołaniu opatrzona datą oraz wyjaśnienia organu zawarte w piśmie z dnia 27 czerwca 2005 r. Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż odwołanie B. Z. jest prawnie nieskuteczne w związku z czym, stosownie do art. 134 K.p.a. należało pozostawić je bez rozpatrzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie wniósł B. Z. reprezentowany przez pełnomocnika. Wnosił o uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu. oraz o zasądzenie kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 134 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione w terminie, - art. 7 i 77 K.p.a. polegające na nie przeprowadzeniu przez organ odwoławczy postępowania wstępnego w sposób, który pozwoliłby wyjaśnić wyczerpująco stan faktyczny oraz umożliwił skarżącemu skorzystanie z praw strony w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności zapoznania się z ustaleniami organu, - art. 124 § 2 K.p.a. polegające na braku wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego stwierdził, że wbrew ustaleniom organu, odwołanie od decyzji zostało złożone w Powiatowym Zarządzie Dróg przez skarżącego w dniu 20 czerwca 2005 r., w obecności świadka. Na poparcie tego twierdzenia do skargi załączone zostały pisemne oświadczenia: M. H. z dnia 18 sierpnia 2005 r., I. W. z dnia 19 sierpnia 2005 r. i J. J. P. z dnia 18 sierpnia 2005 r. Z oświadczenia M. H. wynika, że w dniu 20 czerwca 2005r. o godz. 14:30 wyżej wymieniony wraz B. Z. złożyli odwołanie od decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. w sekretariacie tego organu, natomiast z oświadczenia I. W. wynika, że wyżej wymienieni w dniu 20 czerwca 2005r. okazali mu odwołanie i oznajmili, iż zostanie ono dostarczone do Powiatowego Zarządu Dróg w B. tego samego dnia. W ocenie wnoszącego skargę, w sprawie nie zostało więc dokładnie wyjaśnione, czy sporne odwołanie wpłynęło, czy zostało złożone osobiście. Ponadto skarżący nie mógł zapoznać się z treścią wyjaśnień organu I instancji, na które powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia, ani nie został poinformowany o przesłaniu odwołania wraz wyjaśnieniami do organu odwoławczego, co w istotny sposób naruszyło podstawowe zasady prawa administracyjnego . Autor skargi odwołał się przy tym do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 235/00, zgodnie z którym organ orzekający wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania z art. 134 K.p.a. ma obowiązek poprzedzić wydanie orzeczenia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 K.p.a., w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i art. 77 K.p.a. Równocześnie pełnomocnik skarżącego zarzucił, że uzasadnienie skarżonego postanowienia nie spełnia wymogów z art. 124 § 2 k.p.a., gdyż zostało sformułowane w sposób lakoniczny, co uniemożliwia podjęcie skutecznej obrony naruszonych praw. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego podniósł, że decyzja, od której skarżący złożył odwołanie wydana została z rażący naruszeniem prawa – art. 40 ustawy o drogach publicznych , gdyż nie było żadnej podstawy do obciążenia skarżącego opłatą za zajęcie pasa drogowego. W skardze zawarty został także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B., oraz wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, które zostały rozstrzygnięte odrębnymi postanowieniami w dniu [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi podkreślając, że z nadesłanych Kolegium akt administracyjnych bezspornie wynikało, że skarżący wniósł odwołanie osobiście w dniu 21 czerwca 2005 r. Wyjaśniło także, że wobec zarzutów zawartych w skardze wystąpiło do organu I instancji o dogłębne wyjaśnienie okoliczności złożenia przez skarżącego odwołania wraz ze wskazaniem osoby przyjmującej odwołanie. Pismem z dnia 6 września 2005 r. organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowe odwołanie B. Z. złożył osobiście w sekretariacie Powiatowego Zarządu Dróg w dniu 21 czerwca 2005 r po godz. 14.30. Odwołanie przyjęła Z. W. – pracownik Zarządu Dróg opatrując je prezentatą z bieżącą datą tj. 21.06.2005 r. Na drugim egzemplarzu przedłożonym przez skarżącego potwierdzona została data złożenia odwołania. Odwołanie zostało wpisane do dziennika korespondencji przychodzącej z datą 21.06.2005 r. pod numerem 1417/05. Do akt administracyjnych nadesłanych do sądu załączona została kserokopia tej strony dziennika korespondencji, na której wpisano odwołanie B. Z.. Kolegium poinformowało również , że w dniu 5 września 2005 r. wpłynął wniosek B. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B.. Na rozprawie w dniu 22 marca 2006 r. pełnomocnik skarżącego popierał skargę i wnosił o zasądzenie kosztów postępowania. Dodatkowo zarzucił, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 10 k.p.a. Skarżący B. Z. oświadczył, że składając odwołanie nie żądał potwierdzenia jego złożenia . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie, stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi : a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skargę należało uwzględnić z uwagi na takie naruszenie przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. W świetle okoliczności sprawy, tym przedmiocie skarżący nie miał żadnej możliwości zajęcia stanowiska, czy zgłoszenia wniosków przed wydaniem postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z naruszeniem art. 10 par. 1 k.p.a nie został bowiem wezwany przez SKO do zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia ewentualnych wniosków. Zgodnie z tym przepisem organy administracji państwowej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu organy administracji państwowej mogą odstąpić jedynie w tych przypadkach , gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną ( art. 10 par. 2 k.p.a.). Żadna z takich sytuacji nie zachodziła w niniejszej sprawie. Można w takiej sytuacji uznać za uzasadniony argument, że skarżący został pozbawiony możliwości stwierdzenia z jaką datą Powiatowy Zarząd Dróg potwierdził przyjęcie jego odwołania i zapoznania się z pismem z dnia 27 czerwca 2005 r. skierowanym przez organ I instancji do SKO w P. przy przesłaniu odwołania w trybie art. 133 k.p.a.., w którym zawarta została ocena, że jego odwołanie złożone zostało po terminie. Polemikę co do faktu, w jakiej dacie złożone zostało odwołanie, skarżący mógł zatem podjąć dopiero w skardze skierowanej do sądu administracyjnego . Wobec tego, że w skardze skarżący kwestionuje fakt złożenia odwołania w dniu 21 czerwca 2005 r. i zgłasza dowody na złożenie tego odwołania w dniu 20 czerwca 2005 r. zachodzi , w ocenie Sądu, podstawa do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Sąd nie może bowiem pominąć nowych faktów i dowodów zgłoszonych w skardze, jeżeli o potrzebie ich powołania strona dowiedziała się dopiero z uzasadnienia orzeczenia. Ponadto sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji i nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy zalatwionej zaskarżonym orzeczeniem . Postępowanie dowodowe przed sądem może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 par. 3 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie, wobec zakwestionowania przez skarżącego daty złożenia odwołania, przyjętej przez SKO na podstawie adnotacji dokonanej przez pracownika organu, uzasadnione będzie przeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego, w tym przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków. Niewątpliwie bowiem w tzw. wstępnym postępowaniu, które jest częścią postępowania odwoławczego, mają zastosowanie podstawowe zasady postępowania tj. art. 7 k.p.a. z którego wynika obowiązek organów podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również norma art. 77 k.p.a., która obliguje organ do wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego. Dopiero wówczas możliwa będzie ocena, czy uzasadnione było zastosowanie art. 134 k.p.a. Zdaniem Sądu, naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 par. 1 k.p.a. jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a taka właśnie sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie ( takie stanowisko zajął w uchwale Siedmiu Sędziów z dnia 25 kwietnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny tyle, że w odniesieniu do art. 200 par. 1 ustawy Ordynacja podatkowa ONSAiWSA 2005/4/66). Ponownie rozpoznając sprawę organ winien więc przesłuchać zgłoszonych przez skarżącego świadków, których oświadczenia załączone zostały do skargi, pracownika Powiatowego Zarządu Dróg, który przyjmował odwołanie ,a także samego skarżącego. Dopiero wówczas będzie mógł ocenić, czy zachodzą podstawy do podważenia daty złożenia odwołania, jaka została na nim umieszczona i odnotowana w dzienniku korespondencji przychodzącej. Oceny tej Sąd nie może dokonać za organ. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. i par. 18 ust. 1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.)