III SA/Łd 608/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska /spr/. Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy podwyższenia odprawy z tytułu zwolnienia z Państwowej Straży Pożarnej oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K., w związku ze złożeniem pisemnego żądania zwolnienia ze służby, na podstawie art. 43 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) - zwaną dalej ustawą o PSP - zwolnił skarżącego W. R. z dniem 30 kwietnia 2008 r. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej, ustalając rodzaje i wysokość następujących świadczeń przysługujących z tego tytułu: 1) odprawę w wysokości 380% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za okres od 2 listopada 1998 r. do 30 kwietnia 2008 r., 2) nagrodę roczną za 4 miesiące 2008 r., 3) zryczałtowany ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany w 2008 r. przejazd. W dniu [...] wpłynęło do Komendy Powiatowej PSP w K. odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu skarżący nie zgodził się z wysokością naliczonej odprawy twierdząc, że powinna ona wynosić 580% należnych składników i obejmować okres od 1 stycznia 1989 r. do 30 kwietnia 2008 r. Podniósł również, iż podpisując deklarację o przystąpieniu do Państwowej Straży Pożarnej nabył uprawnienia do naliczenia odprawy w podanej przez siebie wysokości, co wynika z treści art. 99 ust. 2 i 3 ustawy o PSP. Skarżący nie zgodził się z uzasadnieniem decyzji wskazującym, że przerwa między rozwiązaniem stosunku pracy, a podjęciem służby w PSP powoduje, iż zatrudnienie przed tą przerwą nie jest brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości odprawy z tytułu rozwiązania stosunku służbowego. Nie negował istnienia tej przerwy jednak wskazał, iż zgodnie z ust. 3 art. 99 ustawy o PSP nie ma ona znaczenia przy wyliczaniu wysokości odprawy. Decyzją z dnia [...] (znak: [...]) [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił decyzję organu I instancji w zaskarżonej części i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu dodatkowych czynności dowodowych Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K., decyzją nr [...] z dnia [...] przyznał W. R. odprawę w wysokości 380% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, za okres służby od dnia 2 listopada 1998 r. do 30 kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że między rozwiązaniem stosunku pracy, a podjęciem służby w Państwowej Straży Pożarnej wystąpiła 32- dniowa przerwa oraz, że odprawa za okres pracy w służbie pożarniczej w A została wypłacona. Tym samym nie znalazł podstaw umożliwiających przyznanie odprawy w wysokości żądanej przez skarżącego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. W uzasadnieniu domagał się wypłacenia odprawy w wysokości 580% uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym za okres od 1 marca 1989 do 30 września 1998 r. W ocenie skarżącego z chwilą złożenia wymaganej przez ustawę o PSP deklaracji o przystąpieniu do nowo powołanej formacji jego prawa kształtowane są przez tę ustawę. Ponadto odnosząc się do faktu otrzymania odprawy W. R. stwierdził, iż była to odprawa wypłacana na podstawie ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 ze zm.), a nie odprawa, która przysługuje strażakowi PSP z tytułu zwolnienia ze służby, o której mowa w art. 98 i 99 ustawy o PSP. Zdaniem skarżącego mimo, iż otrzymał powyższą odprawę winien otrzymać za ten okres pracy również odprawę ze środków Państwowej Straży Pożarnej. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 104, 107 i 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U.z 2006 r. Nr 96 poz. 667 ze zm ), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż skarżący podjął zatrudnienie w A od dnia 1 marca 1989 r. W okresie zatrudnienia wykonywał pracę funkcjonariusza pożarnictwa. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej podpisał deklarację o wyrażeniu zgody na przystąpienie do PSP, pozostając jednak w dotychczasowym zatrudnieniu. W dniu 30 września 1998 roku umowa o pracę została rozwiązana za wypowiedzeniem z powodu reorganizacji zakładu pracy. Z tego tytułu skarżący otrzymał odprawę na podstawie ustawy z dnia 28 grudnia 1989 roku o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 4 poz. 19 ze zm.), oraz inne świadczenia wynikające z wewnętrznych regulaminów i ustaleń z pracodawcą. W dniu 2 listopada 1998 roku skarżący podjął służbę w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K., a z dniem 30 kwietnia 2008 roku stosunek służbowy został rozwiązany na żądanie skarżącego . W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy powołując się na treść art. 129 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej podniósł, iż podpisanie deklaracji oznaczało zmianę statusu z funkcjonariusza pożarnictwa, na podstawie dekretu z dnia 27 grudnia 1972 roku o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa (Dz. U. Nr 50, poz. 321 ze zm.) na strażaka Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto w ocenie organu odwoławczego w dokumentacji osobowej skarżącego nie ujawniono żadnych aktów mianowania z tego okresu. Pierwsze mianowanie w oparciu o ustawę o PSP nastąpiło z chwilą przyjęcia do służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K. Ze świadectwa pracy, jak i świadectwa wykonywania pracy w szczególnym charakterze wynika, że w okresie pracy w A skarżący wykonywał pracę w charakterze funkcjonariusza pożarnictwa. W związku z powyższym w ocenie organu nie było wątpliwości, że skarżący był w służbie pożarniczej przez cały okres zatrudnienia przypadający na pracę w jednostkach ochrony przeciwpożarowej bądź na stanowiskach na których wykonywał czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej w A (1 marca 1989r. - 30 września 1998r.) oraz służby w Państwowej Straży Pożarnej (2 listopada 1998r. - 30 kwietnia 2008r.). Oznacza to, że okres od dnia 1 marca 1989 roku, aż do dnia 30 kwietnia 2008 roku jest okresem służby pożarniczej. Nie była to zatem służba inna, ale taka sama jaką pełnią strażacy Państwowej Straży Pożarnej. Zdaniem organu odwoławczego wyliczenie stażu służby, dla ustalenia wysokości odprawy dla zwalnianych ze służby funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej wynika z art. 99 ust. 1 ustawy o PSP, którego treść określa generalną zasadę ustalania wysokości odprawy. Od tej zasady ustawodawca przewidział dwa wyjątki wymienione w art. 99. ust. 2 i 3. cyt. ustawy. Zdaniem organu II instancji brak było podstaw do uznania, iż praca w charakterze funkcjonariusza pożarnictwa wykonywana w zakładzie pracy była służbą o której mowa w art. 99 ust. 3 ustawy o PSP. Przepis ten dotyczy pełnienia służby w służbach innych niż ochrona przeciwpożarowa. Ma więc zastosowanie do służb państwowych o innym charakterze, takich jak np. służba celna, służba więzienna, służba w policji. W ocenie organu odwoławczego użycie przez ustawodawcę w treści tego przepisu zwrotu nieprzerwanej służby nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i oznacza, że do stażu służby dla ustalenia wysokości odprawy, wymagana jest bezwzględnie ciągłość służby pożarniczej, to znaczy brak jakichkolwiek przerw w tej służbie. Tym samym każda nawet jednodniowa przerwa powoduje przerwanie tej ciągłości i skutek w postaci nie zaliczenia okresu przed przerwą do stażu służby przy obliczaniu wysokości odprawy. W przypadku skarżącego przerwa w tej służbie trwała od 1 października do 1 listopada 1998 roku (tj. od dnia zakończenia pracy w A do dnia podjęcia służby w PSP) i obejmowała okres 32 dni kalendarzowych. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż wystąpienie przerwy w ciągłości służby pożarniczej skarżącego powoduje uwzględnienie przy wyliczaniu wysokości odprawy wyłącznie okresu służby po tej przerwie, tzn. okresu służby od dnia 2 listopada 1998 r. do dnia 30 kwietnia 2008 r. Zdaniem organu w sprawie nie można było zastosować wyjątków od zasady ciągłości służby, opisanych w ust. 3 artykułu 99 ustawy o PSP ze względu na to, że nie była to inna służba. Z uwagi na fakt wystąpienia przerwy w ciągłości służbie pożarniczej, stanowiącej bezwzględną przesłankę rozstrzygnięcia sprawy, w ocenie organu nie miała znaczenia analiza istoty odprawy pieniężnej otrzymanej przez skarżącego za okres pracy w A. Na powyższą decyzję W. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W ocenie skarżącego organy administracji obu instancji błędnie i niekorzystnie dla niego zinterpretowały treść art. 99 ust. 3 cyt. ustawy o PSP, gdyż ustawodawca w cytowanym przepisie nie sprecyzował pojęcia "innej służby", którą to skarżący odbywał przed podjęciem służby w PSP. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiła ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie skarżący ubiega się o przyznanie odprawy w związku ze zwolnieniem go ze służby w wysokości 580% uposażenia zasadniczego, zamiast przyznanej odprawy w wysokości 380%. Jest bezsporne, iż skarżący spełnia warunki do nabycia przedmiotowej odprawy. Kwestią sporną pozostaje jedynie ustalenie jej wysokości. Zgodnie z treścią przepisu art. 99 ust. 1 cyt. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - wysokość odprawy dla strażaka mianowanego na stałe równa się wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Odprawa ulega zwiększeniu o 20 % uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości sześciomiesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok. Przy ustalaniu wysokości odprawy uwzględnia się również okresy nieprzerwanej zawodowej służby wojskowej, jeżeli w ciągu roku po zwolnieniu z tej służby żołnierz został przyjęty do służby w Państwowej Straży Pożarnej i nie otrzymał odprawy z tytułu poprzednio pełnionej służby (ust. 2). Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku podjęcia służby w Państwowej Straży Pożarnej po zwolnieniu ze służby w innych służbach, w których przysługują świadczenia tego rodzaju( ust. 3 ). Podstawą i wstępną przesłanką rozstrzygającą o zasadności roszczenia skarżacego musi być zatem konstatacja co do ciągłości i charakteru zatrudnienia skarżącego w formacjach pożarniczych w tym Państwowej Straży Pożarnej, skoro roszczenie skarżącego (odprawa) zależy w pierwszym rzędzie od oceny, czy łącznie służbę skarżącego w charakterze funkcjonariusza pożarnictwa na mocy dekretu z dnia 27 grudnia 1972 roku o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa (Dz.U. Nr 50, poz. 321 ze zm.) oraz służbę strażacką wynikającą z ustawy o Państwowej Straży Pożarnej można uznać za nieprzerwaną w rozumieniu art. 99 tejże ustawy. W tym celu należy wyjaśnić, iż skarżący z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej podpisał deklarację o wyrażeniu zgody na przystąpienie do Państwowej Straży Pożarnej, pozostając w dotychczasowym zatrudnieniu jako funkcjonariusz pożarnictwa. W dniu 30 września 1998 r. roku powyższy stosunek pracy został ze skarżącym rozwiązany, a w dniu 2 listopada 1998 r. skarżący podjął służbę w Komendzie Powiatowej Straży Pożarnej w K. Na gruncie tak ustalonego stanu faktycznego należy podnieść, iż zgodnie z art. 129 ust. 1 cyt. ustawy o PSP, dotychczasowi funkcjonariusze pożarnictwa stają się strażakami Państwowej Straży Pożarnej, jeżeli w ciągu 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy o PSP wyrażą na to pisemną zgodę. Ponadto stosownie do ust. 7 pkt 2 art. 129, okres zatrudnienia strażaków, o których mowa w ust. 1 w jednostkach ochrony przeciwpożarowej lub na stanowiskach, na których wykonywali czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej od dnia 1 lutego 1992 roku: niepowołanych lub niemianowanych na stanowiska służbowe w Państwowej Straży Pożarnej, do zakończenia tego okresu, nie dłużej jednak niż do upływu terminu określonego w ust. 6, traktuje się jako służbę w Państwowej Straży Pożarnej wyłącznie w rozumieniu przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Z analizy treści art. 129 cytowanej ustawy o PSP wynika, iż służbę funkcjonariuszy pożarnictwa po podpisaniu deklaracji oznaczającej zamianę statusu funkcjonariusza na strażaka Państwowej Straży Pożarnej, zalicza się do ciągłości służby w Państwowej Straży Pożarnej, co w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wyklucza jednoznacznie możliwość skorzystania przez skarżącego z wyjątku określonego w art. 99 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, bowiem służba funkcjonariuszy pożarnictwa i służba w Państwowej Straży Pożarnej na mocy powołanego przepisu art. 129 ustawy o PSP jest tą samą służbą, a nie inną służbą w rozumieniu art. 99 ust. 3 tejże ustawy i stąd też za prawidłowe należało uznać stanowisko [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w tym zakresie. Skoro więc bezspornie przerwa w służbie skarżącego w związku z zakończeniem pracy w A do dnia podjęcia służby w Państwowej Straży Pożarnej – Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K. trwała 32 dni, to w świetle powołanych już przepisów art. 99 ust. 1 oraz art. 129 cytowanej ustawy o PSP nie można mówić o nieprzerwanej służbie skarżącego w Państwowej Straży Pożarnej liczonej przed dniem 2 listopada 1998 roku tj. dniem wstąpienia do PSP po przerwie w służbie pożarniczej trwającej 32 dni. Stwierdzenie natomiast przez organy administracji przerwy w służbie pożarniczej strażaka mianowanego obliguje je do wyliczenia przysługującej strażakowi odprawy zgodnie z art. 99 ust 1 ustawy o PSP, a więc z włączeniem do podstawy wymiaru świadczenia jedynie okresu nieprzerwanej służby liczonej w omawianym przypadku od dnia 2 listopada 1998 roku do dnia zwolnienia skarżącego ze służby tj. dnia 30 kwietnia 2008 roku. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną. J.S.