III SA/Łd 616/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska /spr/. Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wykreślenia z rejestru ewidencji gruntów i budynków osób wskazanych jako posiadaczy działek nr [...], [...], [...], odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i zbadania zasadności wpisu do rejestru ewidencji gruntów i budynków oraz zbadania zasadności naliczenia podatku od nieruchomości. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] Nr [...]. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu 8 marca 2008 roku mieszkańcy wsi S. W., gm. S. wystąpili do Starostwa Powiatowego w R. M. z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków w kierunku ustalenia: 1/ na jakiej podstawie ujawniono S. N., A. N., W. D. i Z. C. w ewidencji gruntów, jako posiadaczy działek nr [...], [...], [...], położonych we wsi S. W., gm. S., pow. rawski, woj. Ł., 2/ zbadania zasadności wpisu do ewidencji gruntów wymienionych osób, 3/wykreślenia tych osób z ewidencji gruntów, 4/zbadania zasadności, czy od działek nr [...], [...], [...] powinien być płacony podatek, skoro są to działki stanowiące od niepamiętnych czasów całkowity nieużytek. W bardzo obszernym uzasadnieniu wniosku mieszkańcy podnieśli, że jesienią 2000 roku dowiedzieli się, że w ewidencji gruntów jako posiadacze działek nr [...], [...] i [...] figurują A. N., A. N., W. D. i Z. C. Informacja ta została potwierdzona przez Urząd Gminy w S. i Starosto Powiatowe w R. M.. Od tego czasu mieszkańcy wsi S. W. podejmują starania, celem wykazania, że wpisanie ww osób do ewidencji gruntów jako posiadaczy działek nr [...], [...], [...] zostało dokonane na podstawie sfałszowanych dokumentów (zaświadczenia Urzędu Gminy w S. nr [...] z dnia [...] oraz Aktu notarialnego z dnia [...] Rep. [...]) i bez podstawy prawnej. W dalszej części wniosku mieszkańcy udowadniali, że grunty stanowiące obecnie działki o nr [...], [...] i [...] od XIX wieku stanowiły wspólną własność mieszkańców wsi S. W., były zalane wodą stąd ich nazwa "B." i służyły mieszkańcom do celów gospodarczych, sanitarnych, higienicznych, a w okresie letnim rekreacyjnych. Do spornych działek prostopadle przylegają działki siedliskowe. W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisano okoliczności, które w ocenie mieszkańców wsi wskazują na niewiarygodność osób i dokumentów stanowiących podstawę wpisu do ewidencji gruntów i budynków oraz zawłaszczenie gruntów będących dotychczas wspólną własnością mieszkańców wsi przez ww osoby na skutek działań przestępczych. Podniesiono, że sporne grunty są nadal wykorzystywane tylko przez mieszkańców wsi, stanowią nieużytek, a fakt opłacania podatku miał na celu udokumentowanie posiadania przez ww osoby ujawnione w ewidencji gruntów. Jest to okoliczność, którą obecnie J. N. wykorzystuje składając wniosek o zasiedzenie przedmiotowych działek. Przeprowadzona w uzasadnieniu wniosku analiza dokumentów prawnych i map dotyczących spornego terenu prowadzi w opinii wnioskodawców do jednoznacznej konkluzji, iż ujawnienie w ewidencji gruntów ww osób jako posiadaczy działek nr [...], [...] i [...] zostało dokonane bezprawnie. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta R. działając na podstawie art. 104 § 1 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz §10, §44, §45, §46 i § 47 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454) odmówił mieszkańcom wsi S. W. wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i zbadania zasadności wpisu do ewidencji gruntów i budynków, S. N., A. N., W. D. i Z. C., jako posiadaczy działek nr [...], [...], [...] położonych we wsi S. W., gm. S., wykreślenia tych osób z ewidencji gruntów i budynków oraz zbadania zasadności, czy od w/w działek powinien być płacony podatek gruntowy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków pochodzi od osoby niebędącej stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. Jak wynika z posiadanych przez organ dokumentów w sprawie działek nr [...], [...] i [...] toczyło się wnikliwe postępowanie wyjaśniające zakończone ostateczną decyzją Starosty R. nr [...] z dnia [...] odmawiającą uznania ww działek jako mienie gminne lub własność wspólnoty gruntowej. Stan prawny nieruchomości będących przedmiotem postępowania jak wynikało z analizy zgromadzonych dokumentów oraz opinii i mapy sporządzonej przez geodetę uprawnionego, w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, był w znacznej mierze uregulowany na rzecz osób fizycznych na podstawie aktu notarialnego Nr [...]. Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że wnioskodawcy Mieszkańcy wsi S. W. są stroną w sprawie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Mieszkańcy wsi bez wątpienia są zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy, ale jest to interes faktyczny, a nie prawny. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. N., zam. we wsi S. W. W uzasadnieniu stwierdził, że jego interes prawny w przedmiotowym postępowaniu polega przede wszystkim na tym, że posiada działkę nr [...], która swoją szerokością obejmuje część powierzchni działki o nr [...], z granicą przebiegającą w wodzie przez środek działki nr [...]. Organ miał więc obowiązek zgodnie z art. 61 § 2 Kpa wszcząć postępowanie celem zweryfikowania dokumentów będących podstawą wpisu w ewidencji gruntów dotyczącego działek [...],[...], [...]. Odwołujący się ponownie przedstawił "rys historyczny" spornych nieruchomości, przedstawił wykaz nieprawidłowości na podstawie analizy dokumentów – zaświadczenia Urzędu Gminy w S. z dnia [...] Nr [...] i Aktu notarialnego z dnia [...] Rep.[...]. Ponownie podniósł, że rozpoczęcie opłacania podatku od działek nr [...],[...] i [...] miało na celu udokumentowanie w przyszłości posiadania tych gruntów. Wyjaśnił, że analiza zgromadzonych dokumentów prowadzi do wniosku, że wpis w ewidencji jest wynikiem działań bezprawnych i ma na celu zawłaszczenie gruntów, które od bardzo wielu lat służą mieszkańcom wsi. Zarzucił organowi nierzetelne, niedokładne i stronnicze wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, skutkujące wydaniem orzeczenia potwierdzającego nieprawdziwy krzywdzący mieszkańców wsi stan sprawy. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, po rozpatrzeniu odwołania T. N. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty R. nr [...] z dnia [...] o odmowie wykreślenia z rejestru ewidencji gruntów i budynków S. N., A. N., W. D. i Z. C., jako posiadaczy działek nr [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym S. W., wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i zbadania zasadności wpisu do ewidencji gruntów i budynków ww osób oraz zbadania zasadności naliczenia podatku od nieruchomości. Organ odwoławczy nie podzielił argumentów skarżącego, że za istnieniem interesu prawnego skarżącego przemawia obawa, że w wyniku rozgraniczenia działek, skarżącemu zostania odebrana część jego działki. Zaakcentował, że każdorazowo podkreślanie walorów spornych działek jako miejsca spełniającego różnorakie użyteczne funkcje dla społeczności wsi jednoznacznie wskazuje na interes faktyczny – chęć dalszego korzystania ze stawu. Większość argumentów ma charakter przypuszczeń co do przebiegu zdarzeń. Mimo bardzo obszernych pism kierowanych do organów , brakuje w nich powołania się na konkretne dokumenty, które stanowiłyby o legitymacji prawnej skarżącego do wystąpienia z wnioskiem dotyczącym weryfikacji zapisów dotyczących działek [...],[...] i [...], tymczasem przepisy dotyczące ewidencji gruntów i budynków jasno wskazują krąg podmiotów upoważnionych do dostępu do informacji oraz okoliczności w jakich dane ujawnione w ewidencji mogą ulec zmianie. Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu przed organami prowadzącymi ewidencję nie jest możliwe i dopuszczalne rozstrzyganie jakichkolwiek spornych kwestii związanych z prawem własności. Zarzuty dotyczące fałszowania dokumentów i poświadczenia nieprawdy kierowane pod adresem organów winny być skierowane do organów ścigania jako kompetentnych i umocowanych prawnie w tym zakresie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że jest bardzo lakoniczna, nie odnosi się do całości problemu, a przede wszystkim do głównych nieprawidłowości opisanych i udokumentowanych w odwołaniu, nacechowana jest stronniczością i krytycznie odnosi się do mieszkańców wsi S. W. Porusza kwestie nieistotne dla sprawy i cytuje wyjęte z kontekstu zdania, zmieniające znaczenie całości. Organ odwoławczy nie odniósł się do faktu niezasadnego wpisania do ewidencji gruntów obecnie figurujących tam osób, jako posiadaczy działek nr [...],[...] i [...]. Skarżący w dalszej części skargi powtórzył argumentację i przywołał dowody zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Integralną częścią skargi są załączniki (22 szt.) odzwierciedlające przebieg postępowania, decyzje wydawane w trakcie postępowania, dowody i dokumenty na które skarżący powołuje się w treści skargi, jako dowodzące bezprawnego wpisu w ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b./naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, czy są one zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z postanowieniami art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż ocenia legalność zaskarżonej decyzji biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd kierując się tymi przesłankami, doszedł do przekonania o konieczności stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji oraz - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - również decyzji ją poprzedzającej, z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Stosownie do cytowanego wyżej art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W myśl natomiast art. 156 k.p.a., stwierdzenie nieważności odnosi się do decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6/ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7/ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie, Sąd uznał, iż decyzja Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] Nr [...] rażąco narusza obowiązujące przepisy prawa bowiem utrzymuje w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] Nr [...], która została wydana bez podstawy prawnej. Do decyzji wydanych "bez podstawy prawnej" NSA i WSA w swoim orzecznictwie zalicza decyzje: wykraczające poza sferę stosunków administracyjnoprawnych, podjęte w sferze nieregulowanej prawem powszechnie obowiązującym, wydane w sprawach, w których stan prawny jest kształtowany z mocy samego prawa, co wyklucza możliwość działania administracji w formie decyzji, wydane w sprawach, w których z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja, wydane na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących stany faktyczne oczywiście odmienne od stanów faktycznych sprawy rozstrzyganej taką decyzją, a więc wydane na podstawie przepisów, które nie mogą mieć zastosowania w danej sprawie. Z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne ( B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 8 Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 str.741). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej. Żaden z wskazanych w podstawie prawnej tej decyzji przepisów prawa materialnego i procesowego nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wydania decyzji zawierającej wskazane rozstrzygnięcie. Starosta R. mocą decyzji z dnia [...] nr [...] odmówił mieszkańcom wsi S. W. wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i zbadania zasadności wpisu do ewidencji gruntów i budynków, S. N., A. N., W. D. i Z. C., jako posiadaczy działek nr [...], [...], [...] położonych we wsi S. W., gm. S., wykreślenia tych osób z ewidencji gruntów i budynków oraz zbadania zasadności, czy od w/w działek powinien być płacony podatek gruntowy. W ocenie Sądu ani wskazane w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepisy prawa materialnego, ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wydania decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w określonej sprawie. Wskazany w podstawie decyzji art. 104 Kpa wyznacza jedynie przedmiot decyzji – sprawa administracyjna oraz rodzaje rozstrzygnięcia sprawy (merytorycznie lub niemerytorycznie). Art. 104 Kpa nie wyznacza natomiast kategorii spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej. Formę załatwienia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz w ograniczonym zakresie przepisy prawa procesowego (np. art. 149 § 3, art. 151, art. 157 § 3, art. 158 k.p.a.). Również wskazany w podstawie prawnej decyzji art. 28 ust. 2 Kpa nie może zostać uznany za przepis uzasadniający prawidłowość rozstrzygnięcia. Jest to norma , która określa jedynie definicję strony postępowania, a dodatkowo w ogóle nie posiada wskazanego ust. 2 Za taką interpretacją co do braku podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania zwykłego przemawia porównanie rozwiązań przyjętych w przepisach regulujących wszczęcie postępowania zwykłego z rozwiązaniami przyjętymi w przepisach regulujących wszczęcie postępowań nadzwyczajnych, w których ustawodawca przewidział formę decyzji w razie odmowy wszczęcia postępowania (art. 149 § 3, art. 157 § 3 Kpa). W razie gdyby ustawodawca dopuszczał wydanie tego rodzaju decyzji w postępowaniu zwykłym zawarłby regulacje analogiczną jak w przypadku postępowań nadzwyczajnych. Takiego przepisu brak w Dziale II, Rozdziale 1 Kpa zatytułowanym "Wszczęcie postępowania" ( zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Wydanie 8 Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006 str. 351.) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 1999r. sygn. akt IV SA 1736/98 stwierdził, że "W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego w istocie tylko przy odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w art. 157 § 3 Kpa ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej jako orzeczenia wyrażającego stanowisko organu o braku podstaw dla wszczęcia takiego postępowania czy to z przyczyn podmiotowych, czy przedmiotowych. Pewną analogię w tym względzie stanowi też art. 149 Kpa przewidujący wydanie decyzji w przypadku odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Poza tymi przypadkami w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest uregulowań dopuszczających wydawanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego". Wobec powyższego we wszystkiego rodzaju postępowaniach z wyjątkiem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, postępowanie administracyjne z wniosku pochodzącego od podmiotu nie legitymującego się interesem prawnym, podlega załatwieniu decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.). Również jak podniesiono wyżej wskazane w podstawie prawnej decyzji przepisy prawa materialnego, art. 20, ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz §1, § 10, §44, § 45, § 46, § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie stanowią podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Są to bowiem przepisy regulujące kwestie dostępu do informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz okoliczności i osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie ewentualnych zmian w ewidencji. Oczywiście, organ administracji publicznej nie może - co do zasady - wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji więc gdy podmiot składający wniosek, nie będąc do tego uprawnionym, domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, wówczas organ winien wydać decyzję umarzającą postępowanie z powołaniem się na brak interesu prawnego, a nie decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania.(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004r. sygn. akt V SA 3379/03, LEX nr 164691). Organ drugiej instancji, w razie stwierdzenia, że organ pierwszej instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej, nie ma kompetencji do wydania decyzji merytorycznej. Jedyną możliwością, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jest zatem uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymując więc w mocy decyzję Starosty R. wydaną bez podstawy prawnej rażąco naruszył przepisy prawa tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa., gdyż utrzymał w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. Dodatkowo należy podnieść, że decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zmienia rozstrzygnięcie Starosty R., co należy uznać za niedopuszczalne w świetle art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Decyzja Starosty R. zgodnie z brzmieniem rozstrzygnięcia "odmawiała mieszkańcom wsi S. W. wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i zbadania zasadności wpisu do ewidencji gruntów i budynków, S. N., A. N., W. D. i Z. C., jako posiadaczy działek nr [...], [...], [...] położonych we wsi S. W., gm. S., wykreślenia tych osób z ewidencji gruntów i budynków oraz zbadania zasadności, czy od w/w działek powinien być płacony podatek gruntowy". Tymczasem Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydając decyzje w postępowaniu odwoławczym orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty R. o odmowie wykreślenia z rejestru ewidencji gruntów i budynków S. N., A. N., W. D. i Z. C., jako posiadaczy działek nr [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym S. W., wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i zbadania zasadności wpisu do ewidencji gruntów i budynków ww osób oraz zbadania zasadności naliczenia podatku od nieruchomości. W tym miejscu należy podkreślić, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. Skoro więc Starosta R. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i zbadania zasadności wpisu do ewidencji gruntów i budynków, S. N., A. N., W. D. i Z. C., jako posiadaczy działek nr [...], [...], [...] położonych we wsi S. W., gm. S., wykreślenia tych osób z ewidencji gruntów i budynków oraz zbadania zasadności, czy od w/w działek powinien być płacony podatek gruntowy to organ odwoławczy nie miał prawa zmieniać tego rozstrzygnięcia i orzec o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie wykreślenia z rejestru ewidencji gruntów i budynków S. N., A. N., W. D. i Z. C., jako posiadaczy działek nr [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym S. W., wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i zbadania zasadności wpisu do ewidencji gruntów i budynków ww osób oraz zbadania zasadności naliczenia podatku od nieruchomości. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 15 września 1995r. IV SA 368/95 (niepubl.) "Z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 Kpa sformułowania < w tym zakresie> wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny". Zmiana przedmiotowej tożsamości sprawy oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa. Na zakończenie należy podnieść, że w istocie brak było po stronie mieszkańców wsi S. W. oraz T. N. interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w kierunku ustalenia na jakiej podstawie ujawniono S. N., A. N., W. D. i Z. C., jako posiadaczy działek nr [...], [...], [...] położonych we wsi S. W., gm. S., zbadania zasadności wpisu do ewidencji gruntów i budynków ww osób, wykreślenia tych osób z ewidencji gruntów, zbadania zasadności, czy od w/w działek powinien być płacony podatek gruntowy. W świetle obowiązujących przepisów prawa z takim wnioskiem, nie mogą występować osoby, które nie legitymują się tytułem prawnym do określonego gruntu (działki). Wskazane w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji przepisy prawa materialnego określają, kto posiada interes prawny, uprawniający do wystąpienia z wnioskiem w sprawach z zakresu ewidencji gruntów. Fakt, iż w przekonaniu mieszkańców wsi S. W. sporne działki są własnością wspólnoty gruntowej lub stanowią mienie gminne nie znajduje uzasadnienia w istniejących dokumentach wskazujących na właścicieli tych gruntów, a w szczególności wobec wydania ostatecznej decyzji Starosty R. z dnia [...] odmawiającej ustalenia, że działki oznaczone w rejestrze ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...] i 220 położone w obrębie S. W. gm. S., stanowią mienie gminne lub własność wspólnoty gruntowej. Zmian w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie określonych dokumentów (§ 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), których skarżący nie przedstawił, a więc brak było podstaw do kwestionowania zapisów w ewidencji. Nie zmienia to jednak oceny, że w sprawie nie mogła zostać wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego bowiem jak wykazano wyżej przepisy obowiązującego prawa, ani materialnego ani procesowego nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Na marginesie należy dodać, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba (osoby) jest czy nie jest stroną postępowania. Podstawy takiej nie dają również przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze. W sytuacji więc gdy podmiot składający wniosek, nie będąc do tego uprawnionym, domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, wówczas organ winien wydać decyzję umarzającą postępowanie z powołaniem się na brak interesu prawnego. Już tylko na marginesie sprawy, odnosząc się do twierdzenia T. N. zawartego w skardze, że "przed sfałszowaniem dokumentacji w ewidencji gruntów działki o nr [...],[...],[...] nie istniały, a powierzchnia, na której zostały utworzone wchodziła w skład przylegających działek należących do mieszkańców wsi, w tym do mojej działki nr [...]" należy wyjaśnić, że jedynym sposobem umożliwiającym ewentualne dalsze korzystanie ze spornych gruntów na odcinku przylegającym do działki skarżącego jest przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, które wykaże dokąd sięga granica gruntów skarżącego. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego potwierdzi się twierdzenie, że część spornych gruntów, to w istocie część działki [...] skarżący uzyska legalnie możliwość dalszego korzystania ze stawu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wobec charakteru prawnego zaskarżonej decyzji (która nie posiada przymiotu wykonalności) brak było podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jej wykonania. A. B.