III SA/Łd 619/10

Dnia 9 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku uprawnień do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.)-dalej Kpa; art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2010 r. nr 79 poz. 523) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...], nr [...] stwierdzającą, że J. K. nie spełnia warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego i zobowiązującą w/w do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w P. przyznał J. K. prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Świadczenie to skarżący pobierał od dnia [...]. W dniu [...] J. K. wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W złożonym wniosku oświadczył, że obecnie zamieszkuje w lokalu stanowiącym własność gminy, na dowód czego załączył umowę najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] zawartą pomiędzy Gminą R. a I. M., od dnia [...] żoną skarżącego. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w P. stwierdził, że J. K. nie spełnia warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i zobowiązał w/w do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od [...] do [...] w wysokości 8768,00 zł. Uzasadniając organ pierwszej instancji wskazał, iż skarżący nie spełnia przesłanek , o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tj. Dz.U. z 2002 r. nr 207 poz. 1761 ze zm.) warunkujących przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Powyższe uprawnienie utracił w dniu [...], w momencie zawarcia związku małżeńskiego z I. M., która posiadała lokal mieszkalny położony w M. przy ul. K. 45. Na podstawie art. 103 ust. 1 powołanej powyżej ustawy Dyrektor Aresztu Śledczego w P. zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za okres 3 lat. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. wniósł o jej uchylenie i utrzymanie należnego mu równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego jego żona nie jest właścicielem lokalu położonego w M. przy ul. K. 45. Jest jedynie jego najemcą. Stąd zdaniem skarżącego w świetle art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej on ani jego żona nie posiadają żadnego lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie więziennej, która uchyliła ustawę z dnia 26 kwietnia 1996 r. Stosownie do treści art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2009 r. postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r., wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r., są prowadzone na podstawie przepisów nowej ustawy. Powołując przepis art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej organ odwoławczy wskazał, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Dla ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego istotna jest zatem sytuacja mieszkaniowa zarówno funkcjonariusza jak i jego małżonka. Posiadanie lokalu mieszkalnego rozumiane jako zajmowanie lokalu na podstawie tytułu prawnego, za który wbrew twierdzeniu skarżącego uważa się również posiadanie na podstawie umowy najmu, powoduje utratę uprawnień do otrzymywania równoważnika za brak lokalu. Skarżący utracił to prawo w dniu [...], to jest w dniu zawarcia związku małżeńskiego z I. M. Z powyższych względów zasadne było żądanie zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż narusza ona unormowania prawne , o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów art. 7 i art. 9 Kpa poprzez błędną interpretację przepisów art. 89 , art. 103 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. oraz art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 268 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. Powyższe naruszenie naraziło go na zwrot słusznie w jego opinii pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Uzasadniając skargę J. K. wskazał, iż stanowisko organów administracyjnych , zgodnie z którym posiadanie lokalu jest rozumiane jako zajmowanie lokalu na podstawie przysługującego tytułu prawnego kłóci się z podstawową interpretacją pojęć prawnych prawa cywilnego. Słowo posiadać w języku polskim ma ściśle sprecyzowane znaczenie i oznacza "mieć coś , być właścicielem czegoś". W języku prawniczym to określenie ma szerszy aspekt i oznacza, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto faktycznie włada rzeczą jak właściciel, w tym między innymi najemca. W ocenie skarżącego określenia tego nie można jednak stosować do nieruchomości jaką jest lokal mieszkalny. Bowiem najemca lokalu mieszkalnego nie może być traktowany jako jego posiadacz w rozumieniu tego słowa. Posiadanie w rozumieniu kodeksu prawa cywilnego oznacza faktyczne władanie. Najemca lokalu nie ma natomiast żadnych praw do władania lokalem. Takie zrozumienie posiadania ma odzwierciedlenie w art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Przyjęcie przez organy administracji odmiennej , niekorzystnej dla niego interpretacji, a w związku z tym konieczność zwrotu dotychczas pobieranego równoważnika postawiła jego i jego rodzinę w trudnej sytuacji finansowej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ocenie sądu organy administracji publicznej rozpoznając niniejszą sprawę nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na wstępie rozważań należy wskazać, że decyzja organu pierwszej instancji - Dyrektora Aresztu Śledczego w P. - z dnia 12 lipca 2010 r. wydana została pod rządami nieobowiązującej obecnie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tj. Dz.U. z 2002 r. nr 207 poz. 1761 ze zm.). Natomiast zaskarżona decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] wydana została na podstawie obowiązującej od dnia 13 sierpnia 2010 r. ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2010 r. nr 79 poz. 523). Stosownie do treści art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Art. 273 przewiduje utratę mocy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej– zwanej dalej ustawą. W rozdziale 18 tej ustawy (art. 170-192) uregulowane zostały zagadnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej. Istotą regulacji prawnej zawartej w w/w rozdziale jest zatem zapewnienie funkcjonariuszom Służby Więziennej lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. W myśl art. 170 ust. 1ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się poprzez: 1) przydział lokalu mieszkalnego albo 2) przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zwanej dalej "pomocą finansową" – art. 171 ustawy. Zgodnie z treścią art. 178 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli:1) on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu; 2) funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący od dnia [...] jest funkcjonariuszem w służbie stałej. Niesporny pozostaje również fakt, iż J. K. od dnia [...] pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W dniu [...] wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Ponadto z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] J. K. zawarł związek małżeński z I. M., która od dnia [...] jest najemcą lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości M. ul. K. 45 gm. R. Lokal ten jest położony w miejscowości pobliskiej w rozumieniu w art. 170 ust. 4 ustawy. Kwestią sporną pozostaje natomiast okoliczność czy umowa najmu z dnia [...], stanowiąca podstawę zajmowania przez skarżącego oraz jego małżonkę lokalu mieszkalnego w miejscowości M. odpowiada dyspozycji przepisu art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy posiadania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo uznały, że w wyżej opisanej sytuacji skarżącemu od dnia [...], to jest od daty zawarcia związku małżeńskiego z I. M. nie przysługiwało uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego. Zgodnie z treścią powołanego powyżej przepisu art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Żona skarżącego posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, tzn. zawarła cywilnoprawną umowę najmu lokalu z Gminą R. W momencie zwarcia przez J. K. związku małżeńskiego z I. M. przestała istnieć przesłanka, o której mowa w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy, uprawniająca go do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Za bezzasadne należy uznać zarzuty skarżącego, iż najemca lokalu mieszkalnego nie może być traktowany jako jego posiadacz w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i nie ma żadnych praw do władania lokalem. Najemca lokalu dysponuje uprawnieniami wynikającymi z umowy najmu. Treścią umowy najmu jest zobowiązanie wynajmującego do oddania najemcy rzeczy do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a także zobowiązanie najemcy do płacenia wynajmującemu umówionego czynszu. Art. 336 Kodeksu cywilnego wyraźnie stwierdza, iż posiadaczem rzeczy jest osoba, która faktycznie włada rzeczą, w tym najemca. Odnosząc się do kwestii zobowiązania skarżącego do zwrotu pobranego nienależnie równoważnika pieniężnego za okres od [...] do [...] Sąd uznał, iż zgodnie z przepisem art. 181 ust. 1 ustawy w przypadku pobrania nienależnego równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 178 ust. 1, wydaje się decyzję o jego zwrocie. Natomiast przepis art. 226 ust. 1 ustawy stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Szczegółowy tryb wypłaty równoważnika, o którym mowa w art. 178 ust. 1 ustawy, oraz sposób zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego, uwzględniając termin wypłaty i zwrotu równoważnika oraz jednostki organizacyjne właściwe do jego wypłaty określa wydane na podstawie art. 181 ust. 2 ustawy rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz.U. 2010 Nr 137 poz. 920). Zgodnie z treścią § 4 w/w rozporządzenia kwota nienależnie pobranego przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego podlega zwrotowi do kasy jednostki organizacyjnej Służby Więziennej, w której funkcjonariusz pobierał równoważnik pieniężny w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie wypłaconego równoważnika stała się ostateczna. Skoro zatem J. K. utracił z dniem [...] uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego to pobrane przez niego od tej daty świadczenie uznać należy za nienależnie. Z powyższych względów organy administracji publicznej, mając na uwadze przepis art. 226 ust. 1 ustawy, jak również przepis § 4 rozporządzenia z dnia 19 lipca 2010 r. zasadnie zobowiązały skarżącego do zwrotu pobranego równoważnika pieniężnego za okres 3 lat wstecz i zobowiązały go do wpłacenia powyższej kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie wypłaconego równoważnika stała się ostateczna. Za bezzasadny należało również uznać zarzut rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z treścią przepisów stanowiących podstawę prawną jego wydania. Także nietrafny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 9 Kpa. Organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 7 Kpa. podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonały właściwej subsumcji przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast użyty w art. 9 Kpa. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielenia porad prawnych, czy też doradztwa. Nie może on też być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Nakłada natomiast obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. B.A.