III SA/Łd 62/06

Dnia 21 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Asesor Ewa Alberciak, Protokolant asystent sędziego Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu P. nr [...] z dnia [...] III SA/Łd 62/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta Powiatu P., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d i art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r. Nr 99 poz. 1001) w związku z art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.) odmówił M. M. umorzenia części należności (50%) z tytułu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż M. M. zawarła umowę pożyczki nr [...] z Kierownikiem Powiatowego Urzędu Pracy w P. T. w dniu [...]. Na mocy umowy, zainteresowanej udzielono pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie 20.000,00zł, której zabezpieczeniem była hipoteka ustanowiona na nieruchomości. Pismem z dnia 23 września 2002r. Powiatowy Urząd Pracy w P. T. poinformował stronę o istniejących zaległościach w spłacie udzielonej pożyczki z jednoczesną informacją o wypowiedzeniu warunków umowy w trybie natychmiastowym. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2003r. Sąd Rejonowy w O.e zasądził od pozwanej M. M. kwotę w/w pożyczki oraz odsetki od daty uprawomocnienia się wyroku. W dniu 15 października 2004r. do Powiatowego Urzędu Pracy w P. T. wpłynął wniosek M. M. w sprawie umorzenia połowy zadłużenia z tytułu udzielonej pożyczki z Funduszu Pracy. Prośba umotywowana została ciężką sytuacją finansową i rodzinną. W dniu [...] wydana została decyzja Starosty P. Nr [...] odmawiająca M. M. umorzenia 50% należności z tytułu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. Po wniesieniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując konieczność zgromadzenia dokumentacji potwierdzającej faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej oraz ustalenie dochodu z posiadanego gospodarstwa rolnego. Wykonując zalecenia Wojewody, Powiatowy Urząd Pracy zwrócił się do Urzędu Skarbowego z wnioskiem o udzielenie informacji, czy M. M. wywiązuje się z obowiązku podatkowego, w jakiej wysokości wykazała dochody w roku podatkowym 2004 i czy deklarowała podstawę opodatkowania w roku 2005. Pożyczkobiorczyni została zobowiązana do doręczenia zaświadczenia z ZUS, potwierdzającego okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz do przedłożenia z Urzędu Gminy zaświadczenia potwierdzającego wysokość dochodów osiąganych z tytułu posiadanego, jako współwłaściciel, gospodarstwa rolnego. Organ wskazał, iż z informacji udzielonej przez Urząd Skarbowy wynika, iż M. M. wykazała w 2004r. przychód z działalności gospodarczej w wysokości 71.040,00zł, a w roku 2005 nie deklarowała podstawy opodatkowania i nie dokonywała wpłat miesięcznych podatku. Z zaświadczenia wystawionego przez ZUS wynika natomiast, iż skarżąca podlegała ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 15.10.2001r. do 31.05.2005r. Organ podniósł, iż wniosek M. M. o umorzenie części należności z tytułu pożyczki został w dniu 8 września 2005r. negatywnie rozpatrzony na posiedzeniu Zespołu Opiniodawczo – Doradczego Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. T.. Również Powiatowa Rada Zatrudnienia w P. T. zaopiniowała w dniu 9 września 2005r. wniosek skarżącej negatywnie. W dniu 3 października 2005r. GOPS w A. przeprowadził wywiad środowiskowy u M. M. i podał, iż rodzina skarżącej jest 4 osobowa, syn obecnie przebywa w szpitalu. Pani M. zlikwidowała działalność gospodarczą i nie zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy z uwagi na nie opłacanie składek ZUS. Mąż skarżącej prowadzi od czerwca 2005r. sklep spożywczy. M. M. określiła swoje dochody jako bardzo niskie, ale nie wykazała kwoty dochodu. Starosta Powiatu P. podkreślił, iż M. M. systematycznie uchyla się od spłaty należności i od momentu uzyskania pożyczki dokonała zwrotu jedynie kwoty 1.422,50zł – do dnia zawarcia ugody, a po zawarciu ugody dokonała wpłat na konto urzędu w wysokości 1300zł. Z uwagi na powyższe Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w P. T. podzielił opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia w P. T., oceniając, iż przedstawiona sytuacja materialna i rodzinna wnioskodawczyni nie wypełnia dyspozycji art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu tj. okoliczności uzasadniających umorzenie części pożyczki. W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. zarzuciła, iż pracownicy PUP nie odróżniają przychodów od dochodów. W decyzji wskazano na przychód za rok 2004, który wynosił 71.040,00, z którego było ok. 20% dochodu. Podniosła, iż z takiego dochodu nie była w stanie spłacać pożyczki. Podała, iż oprócz ciężkiej sytuacji finansowej ma chorego na cukrzycę męża i syna po wypadku i operacji, który jest częściowo niewładny. Wskazała, iż jest obecnie bez pracy i dochodów, mąż prowadzi działalność jako osoba niepełnosprawna, a dochody z tej działalności wystarczają na skromne wyżywienie rodziny. Z odwołania wynika również, iż skarżąca nie prowadzi i nie posiada gospodarstwa rolnego. Do odwołania załączona została kserokopia orzeczenia o niepełnosprawności męża. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r. Nr 99 poz. 1001) w związku z art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, iż podstawą rozstrzygnięcia był art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i Starosta P. po zbadaniu sprawy wziął pod uwagę trudną sytuację materialną Pani M., jednak ustalono, że posiada ona stałe źródła utrzymania oraz majątek pozwalający na dochodzenie roszczeń, wobec tego wszczęte ewentualne postępowanie egzekucyjne byłoby skuteczne. Podniósł, iż akta sprawy nie potwierdzają, aby M. M. udokumentowała fakt zadłużenia w ZUS, urzędzie skarbowym, bieżące opłaty za światło i telefon. Dodał, iż rozpatrując sprawę wierzyciel wziął również pod uwagę wcześniejszą postawę zobowiązanej tj. brak woli spłaty pożyczki, czy wręcz uchylanie się od odpowiedzialności za uregulowanie długu. Wojewoda podniósł, iż w ocenie organów obu instancji nieudana działalność gospodarcza podjęta przez M. M. nie może stanowić podstawy do umorzenia należności z Funduszu Pracy w oparciu o art. 18 ust. 4 a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W ocenie organu, w badanej sprawie nie zachodzą także przesłanki, które dowodziłyby istnienia szczególnych względów gospodarczych i społecznych, które dawałyby podstawę do umorzenia całego zadłużenia w oparciu o powołany wyżej przepis. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi na powyższą decyzję wniosła M. M. i podniosła, iż pracownicy PUP w P. T. działają na jej niekorzyść od dnia zarejestrowania jako bezrobotna. Wskazała, iż od zlikwidowania działalności gospodarczej nie ma żadnych dochodów, a podczas prowadzenia działalności popadła w długi. Podała, iż syn uległ wypadkowi i jest ciężko chory, a przewidywana rehabilitacja potrwa ok. 2 lat. Mąż jest inwalidą II grupy, na dożywotniej insulinoterapii, bez renty. Córka ma 17 lat i jest uczennicą liceum ogólnokształcącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły w sposób istotny przepisy prawa procesowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie została przede wszystkim naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym określona w art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ta należy do zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Określona w art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego zasada czynnego udziału strony w postępowaniu oznacza, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie są zobowiązane do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony. Tak więc organ administracji prowadzący postępowanie powinien powiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie (art. 61 § 4), a następnie umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu, tj., między innymi, umożliwić im dostęp do akt sprawy (art. 73 i art. 74) oraz zgłaszanie dowodów (art. 78), zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1), umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81). Jak wynika z załączonych akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie skarżąca nie mogła aktywnie uczestniczyć w postępowaniu, a w szczególności nie miała możliwości wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. W aktach sprawy brak jest dowodu zapoznania skarżącej z materiałem zgromadzonym w toku postępowania zarówno przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 1999 roku, w którym orzekł: "Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. To nie strona powinna wykazywać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz obowiązek taki spoczywa na organach administracji publicznej. Uchybienie procesowe, polegające na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, nie może zostać konwalidowane przez uzupełniające postępowanie dowodowe dokonane w postępowaniu odwoławczym." (wyrok NSA z dn. 01.07.1999r. sygn. akt IV SA 595/99 Gazeta Prawna 2005/8 str. 7). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia wadliwej decyzji. Stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania skutkuje uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, iż skarżąca w dniu 15 października 2004r. zwróciła się do organu I instancji z prośbą o umorzenie połowy zadłużenia oraz o rozłożenie pozostałej części pożyczki na miesięczne raty po ok. 100zł. W dniu [...] Starosta Powiatu P. wszczął postępowanie w przedmiocie umorzenia połowy należności z tytułu spłaty kredytu udzielonego na podstawie umowy nr [...] z dnia [...]. Nie wszczęto postępowania i nie odniesiono się w ogóle w decyzjach organów obu instancji do wniosku strony o rozłożenie zadłużenia na raty. Należy uznać, iż w tym zakresie brak jest rozstrzygnięcia. Podstawą odmowy umorzenia pożyczki przez organ był art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.) w związku z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r. Nr 99 poz. 1001) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366) zgodnie z którym starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania; 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności; 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. W ustępie 4 tego przepisu również zawarta jest regulacja dotycząca umarzania pożyczek udzielonych ze środków Funduszu Pracy. Zgodnie z art. 18 ust. 4 pożyczka dla osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2, może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. Skarżąca, składając wniosek o umorzenie połowy zadłużenia i rozłożenie pozostałej należności na raty, nie wskazała przepisu, w oparciu o który chciałaby, aby jej wniosek został rozpatrzony. Organy obowiązane były zatem do zbadania, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające zarówno z art. 18 ust 4, jak i 18 ust. 4a. Należy zaznaczyć, iż takie wskazana zawarte zostały w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] uchylającej decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] w sprawie odmowy umorzenia części należności z tytułu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również w uzasadnieniach tych decyzji brak jest powołania art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Za ścisłym związkiem obydwu przepisów przemawia fakt, iż stanowią one część składową jednego art. 18, który odnosi się wyłącznie do umów pożyczek z Funduszu Pracy. Powyższe względy przemawiają za przyjęciem stanowiska, że organy zobowiązane były do zbadania czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z cytowanego przepisu art. 18 ust. 4. Należy jednocześnie zauważyć, iż powołując się na warunki wymienione w art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu organ pierwszej instancji w ogóle nie wskazał, z jakiego powodu odmawia skarżącej umorzenia połowy zadłużenia. Ogólnikowe stwierdzenie, iż "Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w P. T. podzielił opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia w P. T., oceniając, iż sytuacja materialna i rodzinna wnioskodawczyni nie wypełnia dyspozycji art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14. 12. 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, tj. okoliczności uzasadniających umorzenie cyt. powyżej", w ocenie Sądu, nie jest wystarczającym umotywowaniem stanowiska organu. W swoim uzasadnieniu organ powinien odnieść się do poszczególnych punktów art. 18 ust. 4a powoływanej wyżej ustawy i wykazać, iż powody, dla których nie mogą one mieć zastosowania wobec skarżącej. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, znalazł się zapis, że organ I instancji ustalił, iż "pożyczkobiorczyni posiada stałe źródła utrzymania oraz majątek pozwalający na dochodzenie roszczeń, wobec tego wszczęte ewentualne postępowanie egzekucyjne byłoby skuteczne", jednak takich wniosków nie ma wcale w decyzji Starosty Powiatu P. z dnia [...]. W decyzji organu I instancji nie powołano się w stosunku do skarżącej na żadną przesłankę z art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która spowodowała wydanie decyzji odmownej. Dodatkowo, organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez skarżącą, która wskazywała na branie przez organ pod uwagę przychodu z działalności gospodarczej, podczas gdy powinny zostać uwzględnione dochody z tej działalności, szczególnie trudną sytuację spowodowaną pozostawaniem bez pracy i prawa do zasiłku oraz wypadkiem syna i chorobą męża. Zdaniem Sądu, nieprawidłowym jest również postępowanie, w którym wywiad środowiskowy u osoby składającej wniosek o umorzenie pożyczki, przeprowadzany jest już po posiedzeniu Powiatowej Rady Zatrudnienia. Opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia powinna bowiem uwzględniać sytuację rodzinną i majątkową wnioskodawcy. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie organy naruszyły art. 7, 10, 77 § 1 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Mając na uwadze treść art. 152 powołanej wyżej ustawy, Sąd stwierdził, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji – orzekanie o wstrzymaniu jej wykonania jest w tym przypadku bezprzedmiotowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy winny zapewnić stronie możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy przed wydaniem decyzji oraz prowadzić postępowanie zgodne z wnioskiem skarżącej, obejmujące swoim zakresem przesłanki wymienione w art. 18 ust. 4 i 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Motywy rozstrzygnięcia powinny być należycie uzasadnione zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji, tak by strona miła możliwość ustosunkowania się do nich w odwołaniu od decyzji lub ewentualnej skardze do sądu.