III SA/Łd 625/18

Dnia 21 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 roku sprawy ze skargi M. W.-G. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia dla terenu Miasta P. ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży postanawia: odrzucić skargę. III SA/Łd 625/18 U Z A S A D N I E N I E M. W.-G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] w sprawie ustalenia dla terenu Miasta [...] ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Skarżąca, wskazując, że jest radną Rady Miasta [...], zarzuciła spornej uchwale, że podjęta została niezgodnie z procedurą przewidzianą w art. 12 ust. 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 487) [dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości]. Skarżąca wskazywała na treść art. 12 ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym "Rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy". Zdaniem skarżącej w przypadku kwestionowanej uchwały wymóg ten nie został spełniony, albowiem o opinię wystąpił Prezydent Miasta, a nie Rada Gminy, która wyraźnie wskazana jest w dyspozycji normy. W związku z powyższym – jak stwierdziła skarżąca - nastąpiło złamanie procedury, która skutkuje nieważnością uchwały od dnia jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu: wniesienia skargi z naruszeniem art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), gdyż Urząd Miasta jest jednostką organizacyjną obsługującą organ wykonawczy gminy, ponadto skarżąca nie wykazała interesu prawnego wbrew wymogom art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 994) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym]. W przypadku nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wnosił jej oddalenie jako niezasadnej. Odnosząc się do treści skargi organ wyjaśnił, iż zgodnie z ustaleniami dokonanymi z Przewodniczącym Rady Miasta, Prezydent Miasta [...] podjął działania zmierzające do pozyskania opinii jednostek pomocniczych, m.in. do projektu przedmiotowej uchwały. W dniu 21 marca 2018 r. w siedzibie Urzędu Miasta [...] odbyło się spotkanie z przedstawicielami Rad Osiedli działających na terenie Miasta [...]. W spotkaniu tym wzięli udział przedstawiciele 9 z 13 jednostek pomocniczych funkcjonujących na terenie miasta. Obecni byli również przedstawiciele Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Prezes Stowarzyszenia Wzajemnej Pomocy Abstynenckiej [...], z-ca Komendanta Miejskiego Policji, Naczelnik Wydziału Prewencji Straży Miejskiej, radni Rady Miasta [...], zainteresowani mieszkańcy oraz [...] media. Przedstawicielom Rad Osiedli został przekazany przygotowany projekt uchwały wraz z pismem przewodnim, celem wydania opinii w terminie 14 dni od dnia doręczenia. W odpowiedzi na powyższe wpłynęło 10 (w tym 5 pozytywnych) opinii organów jednostek pomocniczych miasta (Zarządu Osiedla lub Rady Osiedla), natomiast 3 jednostki pomocnicze nie zajęły stanowiska. Dalej organ wyjaśnił, że 12 kwietnia 2018 r., tj. na 13 dni przed planowanym na [...] terminem sesji Rady Miasta projekt przedmiotowej uchwały wraz z uzasadnieniem został złożony w formie pisemnej i elektronicznej Przewodniczącemu Rady Miasta [...] za pośrednictwem Biura Rady Miasta. W uzasadnieniu do projektu uchwały Prezydent Miasta zawarł informację, iż "niniejszy projekt uchwały był przedmiotem opinii jednostek pomocniczych na terenie Miasta [...]". Projekt ww. uchwały był przedmiotem obrad 23 kwietnia 2018 r. dwóch komisji Rady Miasta: Komisji Administracji, Bezpieczeństwa Publicznego i Inwentaryzacji Mienia Komunalnego oraz Komisji ds. Rodziny, Zdrowia, Spraw Społecznych i Osób Niepełnosprawnych. Przed zaopiniowaniem projektów uchwał przez radnych - członków wskazanych Komisji, zostali oni zapoznani z otrzymanymi opiniami Rad Osiedli. Opiniowanie uchwał było poprzedzone wyczerpującymi wypowiedziami m.in. Wiceprezydenta - Pierwszego Zastępcy Prezydenta Miasta i długą dyskusją. Ponadto organ zauważył, że wszyscy radni Rady Miasta [...] mieli możliwość zapoznania się z opiniami Rad Osiedli w terminie od 12 kwietnia 2018 r. (data złożenia projektów uchwał w Biurze Rady Miasta) do [...] (data sesji Rady Miasta). Zdaniem organu, sposób procedowania projektu skarżonej uchwały, debata 25 marca 2018 r. wraz z prezentacją, spotkanie z przedsiębiorcami, dyskusje nad projektami uchwał w toku posiedzeń komisji Rady Miasta, jak i dyskusja na sesji Rady Miasta w pełni czynią zadość wymogom ustawowym. Niezależnie od powyższego organ zauważył, iż przedstawiciele wszystkich jednostek pomocniczych miasta zostali zaproszeni przez Kierownika Biura Rady Miasta do udziału w sesji Rady Miasta [...] z możliwością zabrania głosu, z której to możliwości w większości nie skorzystali. Pismem z 26 lipca 2018 r. skarżąca odpowiadając na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wykazanie interesu prawnego wyjaśniła, że "Kwestionowana uchwała zabrania kupować alkohol po godzinie 23.00. Przed wprowadzeniem przedmiotowej uchwały miałam możliwość dokonać zakupu alkoholu po godzinie 23.00. W związku z powyższym uchwała ogranicza moje uprawnienia (możliwość zakupu alkoholu po 23.00), co wskazuje na mój interes prawny...". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 994) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, więc, że wniesienie skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Niemniej jednak w dalszym ciągu aktualne jest badanie wstępne, pod kątem istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej. Kwestionowanie uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (por. wyrok NSA z 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01). W przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interes prawny skarżącego musi zostać ponadto (dodatkowo) naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyroki NSA z 4 września 2001 r., II SA 1410/01 oraz z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, stąd też interes ten musi być bezpośredni i realny, a nie przyszły i przypuszczalny, w tym znaczeniu, że można go skutecznie wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Składając skargę, skarżący zobowiązany jest wskazać na konkretną normę prawną, z którą łączy swój interes prawny. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego, a naruszenie tego interesu następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Przede wszystkim należy stwierdzić, że strona skarżąca nie wykazała aby w dniu podejmowania uchwały, ani w dacie wniesienia skargi, posiadała zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. W takim bowiem przypadku można byłoby prowadzić ustalenia w kierunku uzasadnienia naruszenia faktycznego, indywidualnego, realnego interesu prawnego, opartego na przepisie prawa materialnego w postaci ewentualnego ograniczenia prawa strony do prowadzenia działalności gospodarczej, swobody działalności gospodarczej. W braku tak wykazanego interesu nie sposób stwierdzić, że zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącej, co najwyżej jedynie interes faktyczny wyrażający się – jak to ujęła skarżąca – "możliwości dokonania zakupu alkoholu po godzinie 23.00". Zauważyć należy jedynie na marginesie, iż co do zasady uchwała nie pozbawiła skarżącej generalnie możliwości dokonywania zakupu alkoholu, ograniczając jedynie zakres godzin, w których może ona dokonywać zakupów. Sąd podkreśla jednak, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, nie można uznać, że uchwała z zakresu administracji publicznej narusza interes prawny skarżącej, jeżeli to naruszenie miałoby powstać na przyszłość i ma ono charakter ogólny, niesprecyzowany, nie odnoszący się do skonkretyzowanego przepisu uprawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wskazała natomiast konkretnego przepisu prawa materialnego, który wskazywałby na jej interes prawny, a który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Przypomnieć po raz kolejny trzeba, że naruszenie interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącej musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać w sposób bezpośredni rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Skoro przedmiotowa uchwała w żaden sposób nie wkracza w sferę uprawnień właścicielskich (rzeczowych) skarżącej, a jedynie odnosi się do subiektywnego odczucia "chęci dokonywania zakupu alkoholu" po godzinie 23, tym samym nie dotyczy interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym należy stwierdzić, że skarżąca M. W.-G. nie posiadała legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie wykazała, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego. Nie można także upatrywać interesu prawnego skarżącej w fakcie pełnienia przez nią funkcji radnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani nie zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 1 października 2001 r., II SA 1436/01). Podobnie, legitymowanie się mandatem radnego nie daje uprawnień do wniesienia skargi podważającej legalności uchwały, zastrzeżonych organom nadzoru nad działalnością gminną, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich (por. wyrok NSA z 4 listopada 2001 r., II SA 1410/01). W świetle powyższego przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy, gdyż jego intencją nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi więc wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 20 marca 1997 r., II SA 8/97, postanowienie NSA z 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95). W myśl art. 58 § 1 pkt 5a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, mając na uwadze treść art. 58 § 1 pkt 5a ustawy – Prawo postepowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił o odrzuceniu skargi. R.T.