III SA/Łd 635/08

Dnia 8 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 roku sprawy ze skargi M. P. na pismo Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obowiązku złożenia oświadczenia lustracyjnego p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Powiadomieniem z dnia [...] oraz powiadomieniem z dnia [...] Wojewoda [...] powołując się na art. 4 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o zmianie ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. Nr 16, poz. 1711) zawiadomił M. P. o obowiązku złożenia oświadczenia lustracyjnego Wojewodzie [...] w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego powiadomienia, informując jednocześnie, że niezłożenie oświadczenia lustracyjnego we wskazanym terminie powoduje, w myśl art. 4 ust. 5 powołanej ustawy pozbawienie z mocy prawa pełnionej funkcji z dniem, w którym upłynął termin złożenia oświadczenia. Powyższe powiadomienia organ uznał za doręczone w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 4 lipca 2008 roku Wojewoda [...] poinformował Prezydenta Miasta T. o fakcie niezłożenia przez skarżąca oświadczenia lustracyjnego. W związku z powzięciem ustnej informacji od Zarządu Zakładu A. w T., w dniu 17 lipca 2008 roku M. P. złożyła do Wojewody [...] oświadczenie, że nie otrzymała zawiadomienia o konieczności złożenia ponownego oświadczenia lustracyjnego w związku z pełnieniem przez nią funkcji członka Rady Nadzorczej w Zakładzie A., Spółce z o.o. w T. Wskazała, iż niepozostawienie przez doręczyciela w miejscu zamieszkania informacji o przesyłce nie może skutkować zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia zwłaszcza, że w jej miejscu zamieszkania doręczyciel notorycznie nie pozostawia informacji o przesyłce, a okoliczność tą mogą dodatkowo potwierdzić sąsiedzi i jej pełnoletni synowie. M. P. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia lustracyjnego przedstawiając w załączeniu nowe oświadczenie. W piśmie z dnia 29 lipca 2007 roku, stanowiącym uzupełnienie złożonego w dniu 17 lipca 2007 roku oświadczenia M. P. wniosła o ponowne zbadanie poprawności zawiadomienia o obowiązku złożenia oświadczenia lustracyjnego i anulowanie czynności stwierdzającej niedopełnienie obowiązku złożenia oświadczenia lustracyjnego. Pismem z dnia 30 lipca 2008 roku, stanowiącym odpowiedź na złożone w dniu 17 lipca 2008 roku oświadczenie, Wojewoda [...] poinformował Prezydenta T., iż nie jest możliwe przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia lustracyjnego, złożone natomiast w roku 2007 oświadczenie w wyniku zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności ustawy z dnia 18 października 2006 roku z Konstytucją RP nie spełniają wymogu oświadczenia lustracyjnego zgodnie ze znowelizowaną ustawą z dnia 7 września 2007 roku. W niniejszej sprawie M. P. została dwukrotnie zawiadomiona o obowiązku złożenia oświadczenia lustracyjnego w dniu 14 grudnia 2007 roku i w dniu 10 stycznia 2008 roku. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienia powyższe nie zostały podjęte w terminie. Przedmiotowe pismo M. P. otrzymała do wiadomości. Pismem z dnia 26 września 2008 roku Wojewoda [....] w odpowiedzi na pismo z dnia 29 lipca 2008 roku w sprawie ponownego zbadania poprawności zawiadomienia o obowiązku złożenia oświadczenia lustracyjnego i anulowania czynności stwierdzającej niedopełnienie obowiązkowi wyjaśnił, iż powiadomienia zostały wysłane przez pocztę za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Przesyłki zostały zwrócone z adnotacjami "zwrot nie podjęto w terminie" oraz "awizowano powtórnie", co w świetle art. 44 § 1 pkt 1, 2 i 3 k.p.a. uzasadnia stwierdzenie, że doręczyciel zastosował prawidłową procedurę, dwukrotnie pozostawiając pisma w placówce pocztowej oraz zawiadomienie o możliwości ich odbioru. Terminy upłynęły bezskutecznie, ponieważ adresat nie podjął przesyłek w terminie. W świetle powyższego pod względem prawnym zawiadomienie o obowiązku złożenia oświadczenia lustracyjnego nie budzi zastrzeżeń. W dniu 30 października 2008 roku M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na "czynność z zakresu administracji publicznej (znak [...] Wojewody [...] zawiadamiającą o obowiązku złożenia oświadczenia lustracyjnego i wiążącym się z nią oświadczeniem o uchybieniu terminowi złożenia tego oświadczenia", wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, organ mylnie przyjął, że zawiadomienie o obowiązku złożenia oświadczenia lustracyjnego zostało skutecznie doręczone w trybie art. 44 k.p.a., co spowodowało niezawinione uchybienie obowiązkowi złożenia ponownego oświadczenia lustracyjnego. Zarzucając naruszenie art. 7, 8 i 9 Kpa., podniosła, że organ przed upływem wiążącego terminu, nawet nie próbował w jakikolwiek dostępny sposób ( pismo lub telefon do Spółki albo do Urzędu Miasta T.) poinformować skarżącej o upływającym terminie do złożenia oświadczenia z powodu doręczenia zastępczego tegoż zawiadomienia. Zarządzeniem z 16 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wezwał skarżącą do sprecyzowania, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, czy przedmiotem skargi jest pismo Wojewody [...] znak [...], czy konkretne powiadomienie Wojewody [...] o obowiązku złożenia oświadczenia, czy też skuteczność doręczenia powiadomienia. W piśmie z dnia 29 stycznia 2009 roku, stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu skarżąca wskazała, iż przedmiotem skargi jest pismo Wojewody [...] znak; [....] i wiążące się z tym pismo Wojewody [...] znak; [....] zawiadamiające o niedopełnieniu ponownego obowiązku lustracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi, stwierdzając, że nie spełnia ona warunków formalnych, nie została bowiem podpisana przez stronę. Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze uznał je za nieuzasadnione, nie znajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Na rozprawie w dniu 25 marca 2009 roku skarżąca oświadczyła, że przedmiotem skargi jest pismo Wojewody [....] z dnia [...] Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Skarżąca wniosła skargę na pismo Wojewody Łódzkiego z dnia [...]. Nr [...] dotyczące zawiadomienia o obowiązku złożenia oświadczenia lustracyjnego i potwierdzające prawidłowość doręczenia tego zawiadomienia. Charakter tego pisma podlega więc ocenie z punktu widzenia powyższego artykułu, który stanowi katalog aktów i czynności podlegających kognicji sadów administracyjnych. Z pewnością zaskarżone pismo nie jest decyzją, nie jest też postanowieniem, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 2 i 3. Nie stanowi również żadnego z aktów wymienionego w art. 3 § 2 pkt 5, 6 i 7. W tej sytuacji rozważenia wymaga jedynie, czy zaskarżone pismo jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4). W ocenie skarżącej zaskarżone pismo spełnia właśnie przesłanki cytowanego przepisu. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej. W świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2007r. Nr 165 poz. 1171), zwanej dalej ustawą, osoba urodzona przed dniem 1 sierpnia 1972 r., która w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 4 ustawy lustracyjnej ma obowiązek złożenia oświadczenia lustracyjnego w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia powiadomienia, o którym mowa w ust. 2. W tym zakresie art. 7 ust. 3 i 3a ustawy lustracyjnej nie stosuje się. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy właściwy organ, o którym mowa w art. 8 ustawy lustracyjnej, w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, powiadamia osobę, o której mowa w ust. 1, o obowiązku przedłożenia temu organowi oświadczenia lustracyjnego oraz informuje osobę, o której mowa w ust. 5, o skutku niedopełnienia tego obowiązku. Jak stanowi ust. 5 artykułu 4 w/w ustawy niezłożenie oświadczenia lustracyjnego w terminie określonym w ust. 1 przez osobę pełniącą w dniu wejścia w życie ustawy funkcję publiczną wymienioną w art. 4 pkt 3-12, 17 - w zakresie osób niewybieranych w wyborach powszechnych, 18, 19, 22, 24-46, 51 i 54 ustawy lustracyjnej, powoduje z mocy prawa pozbawienie tej osoby pełnionej funkcji publicznej z dniem, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie Wojewoda [...] dwukrotnie (tj. pismem z dnia 29 listopada 2007 roku i z dnia 9 stycznia 2008 roku) wysłał do skarżącej pismo zatytułowane "Powiadomienie", w którym powiadamiał skarżącą o obowiązku złożenia oświadczenia lustracyjnego Wojewodzie [...] w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego powiadomienia. Powiadomienie zawierało pouczenia o skutkach niezłożenia oświadczenia lustracyjnego we wskazanym terminie. W aktach sprawy znajdują się również kserokopie zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji z napisami, "awizo powtórne" i "zwrot nie podjęto w terminie". W zaskarżonym piśmie z dnia [...] Wojewoda [...] wyjaśnił, że dwukrotnie stosując się do przepisów w/w ustawy wysłał skarżącej powiadomienie o obowiązku przedłożenia oświadczenia lustracyjnego, informując jednocześnie o skutkach niedopełnienia we wskazanym terminie tego obowiązku. Pisma zostały wysłane pocztą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru i wróciły do organu z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" oraz "awizo powtórne". W ocenie Wojewody [...] pod względem prawnym zawiadomienie o obowiązku złożenia oświadczenia lustracyjnego nie budzi więc zastrzeżeń. Skarżąca twierdzi, że nigdy nie otrzymała żadnego awiza i wywodzi, że zawiadomienia dokonano z naruszeniem art. 44 Kpa., co spowodowało negatywne konsekwencje w postaci pozbawienia jej funkcji członka Rady Nadzorczej Zakładu A. Spółki z o.o. w T. Uchwałę o wygaśnięciu mandatu członka Rady Nadzorczej ZGC Spółki z o.o. w T. podjęło Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników w dniu 23 lipca 2008 roku. Skarżąca nawiązując do treści Pisma Wojewody [...] z dnia [...], wniosła w trybie art. 50 ust. 1, art. 53 § 3 i 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonej czynności. Analiza wskazanego przepisu prowadzi do następujących konstatacji: Po pierwsze, w przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy skład orzekający doszedł do wniosku, że sprawa nie należy do kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo Wojewody Łódzkiego z dnia 26 września 2008 roku Nr BN-0717/4334/ZL/08 - wskazane w skardze, jak również w piśmie skarżącej z dnia 29 stycznia 2009 roku oraz zgodnie ze stanowiskiem skarżącej precyzującym przedmiot skargi na rozprawie w dniu 25 marca 2009 roku - nie spełnia bowiem przesłanek aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu ww przepisu, jak wykazano wyżej, należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu prawa bądź przez to, że same tę sytuację wyznaczają, bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Przejaw działania organu administracji stanowi akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wówczas, gdy do sytuacji prawnej zindywidualizowanego podmiotu prawa, wyznaczanej jego uprawnieniami i obowiązkami wprowadza prawnie wiążący element "nowości normatywnej". Nie należy bowiem zapominać, że kategoria aktów i czynności wymienionych w cyt. przepisie związana jest z faktem odchodzenia przez ustawodawcę od kształtowania stosunków administracyjnoprawnych w drodze sformalizowanych decyzji, czy też postanowień, nie zmienia to jednak faktu, iż czynności te mają charakter rozstrzygnięcia, wyrażającego stanowisko (wolę) organu administracji. W tym sensie kształtują określony stosunek administracyjnoprawny, rozstrzygając o prawach i obowiązkach podmiotu. Rozważając treść i charakter prawny zaskarżonego pisma w powyższym kontekście Sąd stwierdza, że zaskarżone pismo Wojewody [...] z dnia [...] nie spełnia powyższych przesłanek. Nie jest to bowiem zawiadomienie o obowiązku złożenia oświadczenia lustracyjnego, jest to pismo informacyjne, zawierające wyjaśnienie organu w zakresie obowiązujących przepisów na podstawie których działał organ wysyłając zawiadomienia w dniu 29 listopada 2007 roku i w dniu 9 stycznia 2008 roku. Nie jest to pismo dotyczące uprawnień, czy obowiązków, w sensie rozstrzygającym o tym uprawnieniu czy obowiązku, nie kształtuje żadnego stosunku materialnoprawnego, nie wpływa na sytuację prawną skarżącej, nie jest przejawem woli organu. Z pismem tym (zawartym w nim stanowiskiem) prawo nie wiąże żadnego skutku prawnego. Fakt, iż zaskarżone pismo zostało doręczone skarżącej 6 października 2008 roku , a już 23 lipca 2008 roku Walne Zgromadzenie Wspólników A. Spółki z o.o. w T. podjęło uchwałę o wygaśnięciu mandatu skarżącej z dniem 25 marca 2008 roku z powodu niezłożenia oświadczenia lustracyjnego, jednoznacznie świadczy o tym, że pismo to pozostaje bez wpływu na sferę uprawnień i obowiązków skarżącej, związanych z obowiązkiem złożeniem oświadczenia lustracyjnego. Działania, które polegają wyłącznie na wyjaśnieniu określonych przepisów prawa, wypowiadaniu poglądów i opinii prawnych na temat treści i znaczenia określonych norm prawnych, wyrażaniu stanowiska na temat stosowania określonych przepisów prawa nie są czynnościami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (por. postanowienie NSA z 24 marca 1998r. II SA 1155/97, ONSA 1999, nr 2, poz. 51). Skoro jak wykazano wyżej zaskarżone pismo nie należy do żadnego z aktów lub czynności wymienionych w katalogu opisanym w art. 3 § 2 uzasadnione jest odrzucenie skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego występuje m.in. wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, wynikającej z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. a.ł.