III SA/Łd 635/09

Dnia 16 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi D. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu M. K. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w Ł., przy Al. [...] lokal [...] kwotę 292,80,- (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącej D. J. i kwotę powyższą nakazuje wypłacić radcy prawnemu M. K. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i lit. b oraz art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) pozbawił D. J. statusu osoby bezrobotnej od dnia 10 sierpnia 2009 r. oraz prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej od dnia 10 sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że D. J. pozostaje niezdolna do pracy przez nieprzerwany okres trwający ponad 90 dni. Tym samym, stosownie do treści art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zaistniała podstawa pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji D. J. zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 , art. 77, art. 81 i art. 107 Kpa. Podniosła, iż nie została pouczona o przysługujących jej prawach i ciążących na niej obowiązkach. Nie miała świadomości, że zostanie pozbawiona prawa do zasiłku. Takie postępowanie organu administracji w ocenie skarżącej narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że D. J. od dnia 12 maja 2009 r. nieprzerwanie do dnia 3 września 2009 r. pozostawała niezdolna do pracy wskutek choroby, co zostało potwierdzone zaświadczeniami lekarskimi. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zobowiązuje właściwego starostę do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej bezrobotnego, który pozostaje niezdolny do pracy wskutek choroby lub przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym przez nieprzerwany okres 90 dni, przy czym za okres nieprzerwany uważa się również okresy niezdolności do pracy wskutek choroby oraz przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym w sytuacji gdy każda kolejna przerwa między okresami niezdolności do pracy wynosi mniej niż 30 dni kalendarzowych. Pozbawienie statusu bezrobotnego następuje z upływem ostatniego dnia wskazanego 90 dniowego okresu. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie wystąpiła okoliczność uzasadniająca pozbawienie D. J. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Strona, jak już wcześniej wskazano, pozostawała nieprzerwanie na zwolnieniu lekarskim od dnia 12 maja 2009 r. Liczony od tej daty 90 dniowy okres niezdolności do pracy upłynął w dniu 9 sierpnia 2009 r. W tej dacie strona nadal pozostawała na zwolnieniu lekarskim, a zatem w dalszym ciągu była niezdolna do pracy. Stąd zasadnym było pozbawienie D. J. statusu osoby bezrobotnej. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej Wojewoda [...] wskazał, że w dniu 27 lutego 2009 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. skarżąca została pouczona o obowiązkach osoby bezrobotnej. Fakt powyższego pouczenia strona poświadczyła własnoręcznym podpisem. W ocenie organu odwoławczego za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Skarżąca bowiem miała zapewnione prawo czynnego udziału w toczącym się postępowaniu , z którego skorzystała. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. J. powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniosła , że oświadczenie o znajomości przepisów zostało jej podsunięte przez organ, który nie wyjaśnił jej ich znaczenia. Stąd w ocenie skarżącej uznanie, że podpisane przez nią oświadczenie w pełni wypełnia nałożony na organ obowiązek informowania stron, o którym mowa w art. 9 Kpa. jest nieuprawnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2010 r. stanowiącym uzupełnienie skargi pełnomocnik skarżącej podniosła, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, to jest przed Powiatowym Urzędem Pracy, D. J. nie została poinformowana o ciążących na niej jako osobie bezrobotnej obowiązkach i ograniczeniach wynikających z przepisów prawa. Przyjęcie w ślad za organem twierdzenia, że przedstawienie skarżącej dokumentu "Informacja dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B." jest równoznaczne z pouczeniem jej o przysługujących jej prawach i ciążących na niej obowiązkach, wydaje się zbyt daleko idące, a w konsekwencji nie wystarczające do przyjęcia, że tym samym organ dopełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art.9 Kpa. Dlatego też w ocenie pełnomocnika skarżącej sam fakt złożenia podpisu pod powyższym dokumentem nie świadczy o jej świadomości co do treści i znaczenia podpisanego pouczenia. Ponadto pełnomocnik skarżącej wskazała, że organy administracji posiadając wiedzę, że okres niezdolności do pracy D. J. obejmuje kilka następujących po sobie okresów , nie poinformował strony pisemnie, czy chociażby telefonicznie o tym, że złożenie kolejnego zwolnienia spowoduje przekroczenie 90 dniowego termin wskazanego w art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy oraz o wynikających z tego tytułu konsekwencjach. Udzielenie takiej informacji umożliwiłoby skarżącej takie rozplanowanie procesu leczenia, który pozwoliłby jej uniknąć negatywnych konsekwencji. Tym samym naruszona została zasada pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 Kpa. W ocenie pełnomocnika skarżącej o treści art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy D. J. została dopiero pouczona w dniu 25 sierpnia 2010 r. , co wynika z notatki urzędowej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy. Stąd uznać należy , że organ nie dokonał dogłębnej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy oraz zaniechał zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny. Ograniczenie się do zebrania dokumentów oraz umożliwienia skarżącej zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w trybie art. 10 Kpa. nie wydaje się być wystarczające do przyjęcia, że wypełnione zostały dyspozycje przepisów art. 7 Kpa oraz art. 77 Kpa. W szczególności organ nie ustalił czy w prowadzonym postępowaniu dopełnione zostały wszelkie obowiązki organu wynikające z przepisów prawa. Powyższe w ocenie strony skarżącej wskazuje, iż nie została spełniona przesłanka dająca organowi możliwość pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art.134 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę, w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.). W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy ilekroć w tej ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli spełnia warunki określone od lit. a do lit. k. Stosownie do treści przepisu art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który pozostaje niezdolny do pracy wskutek choroby lub przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym przez nieprzerwany okres 90 dni, przy czym za okres nieprzerwany uważa się również okresy niezdolności do pracy wskutek choroby oraz przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym w sytuacji, gdy każda kolejna przerwa między okresami niezdolności do pracy wynosi mniej niż 30 dni kalendarzowych; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje z upływem ostatniego dnia wskazanego okresu 90 -dniowego. Powyższe brzmienie przepisu art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy zostało nadane ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r. Nr 6 poz., 33). Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 lutego 2009 r. D. J. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. jako osoba bezrobotna. Decyzją Starosty [...] z dnia [...]r. przyznano jej status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnego od dnia 7 marca 2009 r. W tym samym dniu skarżąca oświadczyła, że jest osobą zdolną i gotową do podjęcia pracy, oraz że została pouczona o przysługujących jej prawach i obowiązkach. Bezsporne w sprawie pozostaje, że skarżąca nieprzerwanie w okresie od 12 maja 2009 r. do dnia 3 września 2009 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, udokumentowanym zaświadczeniami lekarskimi na druku ZUS ZLA. W związku z powyższym pozostawała niezdolna do pracy wskutek choroby przez okres 90 dni, to jest przez okres, który zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 9 wiąże się ze skutkiem utraty statusu osoby bezrobotnej. W ocenie Sądu, zasadne jest stwierdzenie, że status osoby bezrobotnej nie wynika tylko z faktu dokonania rejestracji i pozostawania w ewidencji osób bezrobotnych. Analiza powyżej powołanych przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jednoznacznie wykazuje, iż jedną z przesłanek uznania konkretnej osoby za bezrobotną jest "zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy". Przez pojęcie zdolność do podjęcia zatrudnienia rozumieć należy sytuację, iż konkretna osoba może podjąć zatrudnienie, jest zdolna do pracy i ma do tego wymagane kwalifikacje. Pojęcie gotowość do podjęcia zatrudnienia oznacza natomiast sytuację, gdy osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie nie występują żadne przeszkody po stronie tej osoby, aby świadczyć pracę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2004 r. , sygn. akt 3II SA/Łd 1550/03, v. Internet - Centralna Baza Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego). Inaczej mówiąc warunkiem podstawowym, który powinna spełniać osoba bezrobotna jest jej zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia, rozumiana jako gotowość do przyjęcia przez bezrobotnego proponowanego zatrudnienia, co nie zachodzi w odniesieniu do osoby pozostającej na zwolnieniu lekarskim. D. J. pozostając nieprzerwanie na zwolnieniu lekarskim przez okres ponad 90 dni niewątpliwie nie spełniała przesłanek pozwalających do uznania jej za osobę bezrobotną. Nie była bowiem zdolna do podjęcia zatrudnienia. Zasadne zatem było pozbawienie D. J. statusu osoby bezrobotnej od dnia 10 sierpnia 2009 r. r., to jest z upływem 90 - dniowego okresu pozostawania niezdolnym do pracy, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 9 powołanej ustawy. Podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9. i art. 77 Kpa. Sąd uznał za bezzasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 Kpa. wskazać należy, iż zgodnie z treścią powołanego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się "Informacja dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B.", której odbiór i okoliczność zapoznania się z jej treścią skarżąca poświadczyła własnoręcznym podpisem w dniu 27 lutego 2009 r. Fakt złożenia przez skarżącą własnoręcznego podpisu na powyższej informacji pozwala uznać, że D. J. została zapoznana z przysługującymi jej uprawnieniami , jak również ciążącymi na niej obowiązkami wynikającymi z tytułu posiadania statusu osoby bezrobotnej. Z powyższych powodów za chybione uznać należało twierdzenie pełnomocnika skarżącej, iż o treści art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy D. J. została pouczona dopiero w dniu 25 sierpnia 2010 r. Jeżeli skarżąca nie rozumiała treści podpisanej informacji, to mogła zażądać od pracownika urzędu dodatkowych wyjaśnień. Nie musiała tego uczynić w momencie otrzymania informacji. Mogła dokładnie przeanalizować treść otrzymanej pisemnej informacji już po powrocie do domu i zgłosić się w późniejszym terminie do urzędu z prośbą o wyjaśnienie istniejących wątpliwości. Organ administracji nie miał obowiązku pouczać skarżącą o skutkach złożenia kolejnego zwolnienia lekarskiego. O skutkach przedłużającej się niezdolności do pracy skarżąca została pouczona już wcześniej. Ponadto udzielenie takiej informacji w trakcie trwającej choroby skarżącej mogło spowodować negatywny dla niej skutek w postaci zaniechania leczenia lub zmiany terapii, powodującej pogorszenie stanu zdrowia pacjentki. Działanie organu mogłoby zostać potraktowane jako próba ingerencji w proces leczenia. Za chybiony uznać również należało zarzut naruszenia wyrażonej w art. 8 Kpa. zasady zaufania obywateli do organów państwa. Powyżej powołana zasada nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i wyrażenia swojego stanowiska w uzasadnieniu podjętej decyzji. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Inaczej mówiąc spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Organy administracji obu instancji przeprowadziły postępowanie w sposób staranny i wnikliwie uzasadniły przyjęte stanowisko. Pouczały też stronę o przysługujących jej uprawnieniach. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 Kpa. W ocenie Sądu organy rozstrzygające niniejszą sprawę w sposób pełny i wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy i prawidłowo rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy. Ponadto skarżąca miała zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu, z którego to prawa skorzystała. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. e.o.