III SA/Łd 636/21

Dnia 18 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] [...] Zaskarżoną decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256)- dalej "k.p.a." oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – dalej "ustawa COVID-19", utrzymał w mocy decyzję własną z [...] r. odmawiającą J.H. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020 r. Z akt sprawy wynika, że 23 czerwca 2020 r. J.H. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020 r. Wydaną na podstawie art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. odmówił J.H. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres kwiecień-maj 2020 r. wskazując, iż wnioskodawczyni do dnia 30 czerwca 2020 r. nie przesłała deklaracji rozliczeniowych za okres od kwietnia do maja 2020 r. 5 sierpnia 2020 r. J.H. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazała, że występowała z wnioskiem o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, FP i FGŚP. Wskazała, że w marcu 2020 roku rozwiązała umowy zlecenia z dwiema osobami i z dniem 23 marca 2020 roku wyrejestrowała je z ubezpieczenia społecznego. Dodała, że nie była świadoma obowiązku złożenia deklaracji DRA wyłącznie za siebie oraz że deklaracje za miesiące: kwiecień, maj i czerwiec zostały złożone 28 lipca 2020 r., zaś za lipiec - 4 sierpnia 2020 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r. W uzasadnieniu przytaczając treść art. 31zq ust. 8 oraz art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, organ wskazał, że strona do 30 czerwca 2020 r. nie przesłała deklaracji rozliczeniowych za okres od kwietnia do maja 2020 r., w związku z powyższym nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za ten okres . Na ostateczną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła J.H. argumentując, iż nie była świadoma obowiązku złożenia deklaracji DRA wyłącznie za siebie. Skarżąca podniosła, iż w marcu dokonałam zwolnienia pracowników zatrudnionych na podstawie umowy zlecenia. Jako płatnik składek zatrudniający pracowników wiedziała, że jest zobowiązana do przesyłania deklaracje rozliczeniowych i imiennych raportów miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Za miesiące kwiecień i maj mylnie zinterpretowała, iż zgodnie z tymi przepisami, jest zwolniona z obowiązku ich składania. Po zorientowaniu się że nie dopełniła obowiązku wysyłki deklaracji rozliczeniowych ZUS, niezwłocznie dokonała tego obowiązku. Podkreśliła, iż jej działanie nie było celowe. W związku z powyższym skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zakładu z 26 lipca 2021 roku wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przede wszystkim art. 7, art.8, art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy COVID-19 z dnia 2 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. W myśl art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Przy czym stosownie do art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z powołanych przepisów wynika, że na ich podstawie o zwolnienie z obowiązku opłacania składek mógł ubiegać się za równo przedsiębiorca zatrudniających pracowników jak i osoba opłacająca składki wyłącznie na własne ubezpieczenie, każda z nich po spełnieniu odmiennych warunków z tym, że w obu wypadkach dodatkowym warunkiem było złożenie za wnioskowane miesiące deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnika składek był z tego obowiązku zwolniony. W przeciwnym razie ZUS wydawał decyzję odmowną. W tym miejscu wskazać należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej jako "u.s.u.s."), mają zastosowanie przepisy k.p.a., a wśród nich zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie. Podkreślenia wymaga również, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało na wniosek strony skarżącej złożony 23 czerwca 2020 roku, w którym wskazała, że zwraca się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 roku jako płatnik składek, który ma zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych (również siebie). Wydaną na podstawie art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 decyzją z 26 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. odmówił J.H. prawa do zwolnienia wskazując, iż wnioskodawczyni do 30 czerwca 2020 r. nie przesłała deklaracji rozliczeniowych za okres od kwietnia do maja 2020 r. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona wyraźnie wskazała, że domaga się zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie społeczne, podnosząc, że rozwiązała umowy i wyrejestrowała z ubezpieczenia swoich dotychczasowych pracowników. Tym czasem rozpoznając ponownie sprawę organ całkowicie ignorując powyższą okoliczność utrzymał w mocy swoje pierwotnie wydane rozstrzygnięcie. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. A zatem w sytuacji gdy skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazała, że domagała się zwolnienia z obowiązku opłacania składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie społeczne rzeczą organu było wyjaśnienie zaistniałej w sprawie rozbieżności pomiędzy treścią wniosku strony z 23 czerwca 2020 roku, a żądaniem zawarty we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zwłaszcza w kontekście zawartych w nim wyjaśnień skarżącej wskazujących na brak zatrudniania pracowników. Rozstrzygnięcie kwestii, czy wnioskodawczyni domagała się zwolnienia z opłacania składek na podstawie art. 31zo ust. 1 czy też art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 winna nastąpić przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mają znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, a zatem istnienie jakiekolwiek wątpliwości co do treści żądania nakłada na organ obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie (por. wyroki NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 578/14 i z 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 510/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Kwestia ta rzutuje także na ustalenie istotnej dla sprawy okoliczności ewentualnego zwolnienia strony z obowiązku składania deklaracji. Wskazania również wymaga, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Sąd zatem orzeka na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 774/21, LEX nr 3205560). Do akt administracyjnych nie zostały dołączone jakiekolwiek dokumenty w oparciu, o które organy dokonywały ustaleń stanu faktycznego. Na podstawie akt sprawy sąd nie jest wstanie ustalić czy skarżąca w okresie za który wnioskowała o zwolnienie zatrudniała pracowników czy też opłacała składki na własne ubezpieczenie społeczne. Zauważenia wymaga, że Zakład wydając pierwotną decyzję stwierdził, że powodem odmowy zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. było niezłożenie w terminie do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji za ten okres rozliczeniowy. Organ nie odniósł się w ogóle do kwestii, czy skarżąca była zwolniona z obowiązku jej składania. Natomiast rozpoznając ponownie sprawę, mimo zarzutów podniesionych przez stronę w jej wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko dodatkowo autorytatywnie stwierdzając, że płatnik składek nie był zwolniony z tego obowiązku. ZUS nie wskazał jednak z czego wynikał obowiązek skarżącej do złożenia deklaracji. Stwierdzenia organów zawarte w zaskarżonych decyzjach, a niepoparte jakimkolwiek materiałem dowodowym nie stanowią prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Należy zauważyć, że z akt spawy nie wynika, czy skarżąca zatrudniała pracowników czy też opłacała składki wyłącznie za siebie, czy składała jakiekolwiek deklaracje, czy uczyniła to jak sama wskazuje po terminie, czy rzeczywiście miała obowiązek ich składania. ZUS przedstawiając akta administracyjne do sądu nie załączył do nich żadnych dokumentów obrazujących operacje na koncie płatnika, które wskazywałyby kiedy i jakie deklaracje płatnik składał oraz z jakiego kodu ubezpieczeń był zgłoszony. Organ zobowiązany był wykazać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obowiązek składania dokumentacji wymaganej przepisami prawa ciążył na stronie i że obowiązku tego strona nie dopełniła oraz nie podlegała ona zwolnieniu w tym zakresie. Należało podać, jakie i kiedy złożone zgłoszenie o tym przesądzało, a następnie załączyć je do akt. Kolejno należało to odnieść do konkretnych przepisów prawa i poczynić wywód, który pozwoliłby stronie i sądowi poznać klarowne stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Dopiero przedstawienie takich informacji, odwzorowanych w aktach administracyjnych pozwoliłoby na prawidłową, pełną kontrolę decyzji administracyjnych wydanych wobec skarżącej. Z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. wynika, że obligatoryjnym elementem każdej decyzji administracyjnej jest uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę poprawności jej rozstrzygnięcia przez stronę jak również przez sąd W rozstrzyganej sprawie kontrola taka jest nie możliwa. Na podstawie akt sprawy sąd nie jest w stanie ustalić czy wniosek skarżącej został rozpatrzony w oparciu o prawidłowe przepisy prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i z jej uwzględnieniem wyda odpowiadające prawu rozstrzygnięcie. Wyjaśni, czy skarżąca domagała się zwolnienia wyłącznie z opłacania składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia, czy też w związku z zatrudnianiem pracowników, ustali czy strona podlegała zwolnieniu z obowiązku składania deklaracji, czy też winna je złożyć przed 30 czerwca 2020 r. Ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć potwierdzenie w uzupełnionym materiale dowodowym sprawy. W tym stanie rzeczy, w ocenie sądu doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. bg