III SA/Łd 637/08

Dnia 4 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. T. na stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opinii służbowej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...], Nr [...] Komendant Miejski Policji w Ł. po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez I. T. od opinii służbowej z dnia [...] uchylił zaskarżoną opinię w części formalnej dotyczącej daty wydania i czasookresu opiniowania, a w pozostałym zakresie opinię służbową utrzymał w mocy, pouczając jednocześnie stronę, że niniejsza decyzja nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci odwołania. W dniu 31 października 2008 roku I. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pismo Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi powołując na pogląd wyrażony w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 roku, sygn. Tw 5/05 skarżąca podniosła, iż w obecnym stanie prawnym funkcjonariusze mogą kwestionować przed sądem administracyjnym ostateczne rozstrzygnięcia zapadłe w formie opinii służbowych. Odwołując się do treści § 11 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 roku w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 98, poz. 890 ze zm.), który stanowi, iż przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania jest obowiązany podjąć decyzję , o której mowa w ust. 5, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania. Od decyzji tej stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi I. T. podniosła, iż opinia służbowa jest dla niej krzywdząca. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, iż skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jest ona niedopuszczalna. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, zostały określone w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W myśl art. 3 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8 ) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 powołanej ustawy). Stosownie do treści art. 5 pkt. 2 wymienionej ustawy, sądy administracyjne co do zasady nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Przedmiotem niniejszej skargi jest pismo Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...], które wydane zostało w następstwie wniesienia odwołania od opinii służbowej z dnia [...]. Tryb opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji określa ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2002r., Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 roku w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 98, poz. 890 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o Policji, policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Policjant zapoznaje się z opinią służbową w ciągu 14 dniu od dnia jej sporządzenia; może on w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego (art. 35 ust. 2 ustawy). W myśl natomiast § 11 ust. 5 cytowanego rozporządzenia, przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji: utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydaniu. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania obowiązany jest podjąć decyzję, o której mowa w ust. 5, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania ( § 11 ust. 6 rozporządzenia). Stosownie natomiast do treści § 11 ust. 7 rozporządzenia, opinia, o której mowa w ust. 5 pkt 1, jako ostateczna podlega włączeniu do akt osobowych policjanta. Analiza powyższych przepisów wskazuje na to, że wydawanie okresowych opinii służbowych o pracy policjanta przez jego przełożonego należy do sfery podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi, a więc do spraw, o jakich mowa w art. 5 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Są one wydawane w postępowaniu, które nie ma charakteru administracyjnego, a jedynie jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów policji, do którego nie mają również zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie sądu, do sądu administracyjnego nie przysługuje skarga na stanowisko właściwego przełożonego wydane wskutek wniesienia odwołania przez policjanta od wydanej opinii służbowej. Przepisy ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji ściśle określają orzeczenia od których przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (np. od orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne – art.139). Podobnie ma to miejsce w przepisach wykonawczych wydanych w oparciu o wymienioną ustawę, w których mowa jest o wydaniu decyzji administracyjnych (np. w sprawach związanych z przydziałem lokalu mieszkalnego albo równoważnika pieniężnego za brak lokalu (w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – Dz.U. nr 100 poz.918). Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują jednak możliwości poddania kontroli sądu administracyjnego opinii służbowych policjantów. W szczególności możliwości takiej nie przewidują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 czerwca 2002r. W przepisie § 11 ust.6 wymienionego rozporządzenia jest wprawdzie mowa, iż przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania jest obowiązany podjąć decyzję ale, w przekonaniu sądu, nie chodzi tutaj o decyzję administracyjną w rozumieniu art.104 § 1 kpa. Należy zaznaczyć, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji administracyjnej tylko wówczas gdy z mocy przepisów prawa materialnego wynika, że załatwienie sprawy winno nastąpić w tej formie prawnej. Forma prawna działania organu administracji musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Musi zatem istnieć przepis prawa materialnego upoważniający organ administracji do załatwienia sprawy w formie decyzji. Sąd w obecnym składzie stanął na stanowisku, iż użyte w § 11 ust.6 rozporządzenia z 17 czerwca 2002r. sformułowanie "decyzja" należy rozumieć w potocznym znaczeniu tego słowa. Chodzi tu zatem o decyzję jako formę rozstrzygania sprawy odwołania od wydanej opinii służbowej lecz nie jest to decyzja administracyjna, o której mowa w art.104 §1 kpa. Skoro rozstrzygnięcie właściwego przełożonego w przedmiocie odwołania od wydanej opinii nie jest decyzją administracyjną to nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Pogląd, iż okresowa opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 lutego 1994r. w spr. II SAB 8/94 (ONSA nr 1 z 1995r. poz.39). Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2006r. w spr. Tw 5/05 (OTK-B nr 6 z 2006r. poz.253), iż obecnie funkcjonariusze Policji mogą kwestionować przed sądem administracyjnym rozstrzygnięcia zapadłe w formie opinii służbowej. Trybunał wywiódł taki pogląd z treści § 11 ust.6 rozporządzenia z 17 czerwca 2002r., w którym mowa jest o "podjęciu decyzji" przez właściwego przełożonego. W związku z czym decyzja taka, w ocenie Trybunału, zgodnie z treścią art.3 § 2 pkt.1 ustawy z 30 sierpnia 2002r., może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. W przekonaniu sądu argumentacja Trybunału jest bardzo ogólna. Nie uwzględnia ona specyfiki przepisów prawnych regulujących sytuację prawną policjantów a w szczególności tego, iż przepisy te (tzn. ustawa o Policji oraz przepisy wykonawcze) ściśle określają od jakich orzeczeń przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W odniesieniu do opinii służbowej przepisy te nie przewidują możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. Nadto Trybunał pominął fakt, iż nie każde sformułowanie "decyzja", użyte w akcie prawnym, oznacza decyzję administracyjną w rozumieniu art.104 § 1 kpa. W ocenie sądu pogląd Trybunału wyrażony w postanowieniu z 3 listopada 2006r. nie zawiera pogłębionej analizy problematyki zaskarżania do sądu administracyjnego orzeczeń dotyczących policjantów. W związku z czym sąd nie podzielił poglądu Trybunału wyrażonego w wymienionym postanowieniu. Faktem jest, iż w niniejszej sprawie, pismo Komendanta Miejskiego Policji w Ł. w przedmiocie odwołania skarżącej od wydanej opinii, zostało zatytułowane "decyzja". Tytuł tego pisma nie oznacza jednak, iż jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art.104 § 1 kpa na co słusznie zwrócono uwagę w pouczeniu pisma. Pismo to jest w istocie stanowiskiem Komendanta Miejskiego Policji w Ł. w przedmiocie odwołania skarżącej lecz nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej. Reasumując sąd uznał, Iż skarga I. T. jest niedopuszczalna. Przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia z 17 czerwca 2002r. nie przewidują możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia właściwego przełożonego w przedmiocie odwołania od wydanej opinii. Rozstrzygnięcie takie nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. W związku z czym skarga na takie rozstrzygnięcie jest niedopuszczalna. Mając to na uwadze, na podstawie art.58 § 1 pkt.1 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd odrzucił skargę I. T. a.ł.