III SA/Łd 644/14

Dnia 22 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi M. S. -syndyka masy upadłości A Sp. z o.o. z siedzibą w N. w upadłości likwidacyjnej na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: zawiesić postępowanie sadowoadministracyjne. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...], której przedmiotem było udzielone "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. zezwolenie na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] wydane w dniu [...] w oparciu o art. 35 ust. 1 i 4, art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych na okres 6 lat, o zmianę którego wystąpiła spółka, wygasło z mocy prawa w dniu 17 sierpnia 2010 r. W związku z powyższym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przepisy obowiązującej ustawy dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwanej dalej u.g.h., oznaczają zakaz zmiany miejsca gry. W skardze na powyższą decyzję "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości układowej podniosła, że powinna ona zostać uchylona z uwagi na brak obowiązującej podstawy prawnej do jej wydania ("prawną nieskuteczność art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h."). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...], [...], Sąd Rejonowy dla [...] w K., Wydział VIII Gospodarczy dla spraw upadłościowych i naprawczych, w postępowaniu upadłościowym spółki "A" w upadłości układowej, zmienił sposób prowadzenia postępowania upadłościowego z postępowania z możliwością zawarcia układu na postępowanie obejmujące likwidację majątku upadłego oraz powołał syndyka w osobie M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o powyższy przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie sądu (por. postanowienia NSA z dnia 11 marca 2005r., I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008r., I OZ 382/08). Następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadminstracyjnej zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym). W odniesieniu do interpretacji pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", należy zauważyć, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim rozumieniem, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. właśnie w przypadku podjęcia stosownej uchwały przez NSA lub wystąpienia do TK z pytaniem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008 r., II FZ 200/08; M. Niezgódka-Medek w uwadze 3 do art. 125 ustawy p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., I FZ 221/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r., III SA/Wa 3321/08). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd wziął pod uwagę znaną mu z urzędu okoliczność przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014r., II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Pytanie to zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W uzasadnieniu tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h., jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności, stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia, formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała u.g.h. wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności, wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. nr 239, poz. 2039), wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP). Pytanie to – co jest sądowi znane z urzędu – zostało połączone przez Trybunał Konstytucyjny z pytaniem zadanym przez Sąd Rejonowy w Gdańsku X Wydział Karny, zarejestrowanym pod sygn. akt P 6/14. Oba pytania będą rozpoznawane pod wspólną sygnaturą P 4/14. Oprócz tych pytań zostały też zadane pytania przez Sąd Rejonowy Lęborku, Sąd Rejonowy w Radomiu II Wydział Karny oraz Sąd Rejonowy Katowice – Wschód Wydział IV Karny, zarejestrowane odpowiednio pod sygn. P 10/14, P 16/14 i P 18/14, połączone i prowadzone przez Trybunał Konstytucyjny pod wspólną sygnaturą P 10/14. Przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w tych połączonych sprawach będą trzy pytania: po pierwsze, czy przepisy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.g.h. zostały uchwalone w sposób naruszający wymagania dotyczące procesu legislacyjnego wynikające z prawa unijnego, związane z zachowaniem obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej, a zatem czy są zgodne z art. 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP; po drugie, czy przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. jest sprzeczny z art. 2 w zw. z 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie wynikającego z dyrektywy nr 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych przez Komisję Europejską; po trzecie, czy art. 14 ust. 1 u.g.h. uznawany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy u.g.h. została uchwalona z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającym z powołanej dyrektywy, ale i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych z uwagi na naruszenie trybu ustawodawczego. Postanowieniem z dnia 21 maja 2012r., III SA/Gl 1979/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie kary pieniężnej, przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: czy przepisy art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim dopuszczają stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn kary pieniężnej i odpowiedzialność za przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 lub wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.: Dz.U. z 2007r., nr 111, poz. 765 ze zm.) są zgodne z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rrzeczpospolitej Polskiej?, stanął na stanowisku, że omawiana regulacja prawna jest niezgodna z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą racjonalności działań ustawodawcy, wypływającymi w ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Pytanie to zostało zarejestrowane pod sygn. akt P 32/12 . Analiza powyższych pytań dowodzi, iż powszechne wątpliwości budzi, tak sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, zgłaszanych w zakresie zgodności z Konstytucją konkretnych przepisów u.g.h., zasadnicza, istotna dla dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym tej ustawy kwestia zachowania właściwej procedury legislacyjnej. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, również podziela wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP przepisów u.g.h., w tym rzecz jasna, jej art. 14 ust. 1. Z przepisu tego wynika, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Wskazana regulacja niewątpliwie stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Poza sporem jest, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h., został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Ponadto nie można nie dostrzec i tego, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów u.g.h. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych, co dostrzegł Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, np. w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., P 4/11. Jako przykład owych rozbieżności można wskazać wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r., III SA/Kr 1081/13, oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2014 r., II SA/Bd 1577. Uogólniając ten skomplikowany problem prawny w pierwszym z nich sąd uznał, iż sporne przepisy mają charakter techniczny, a skoro ustawa nie została poddana procedurze notyfikacji, to zachodzi podstawa do zakwestionowania ustawy i odmowy jej zastosowania. W drugim z nich zaś sąd przyjął odmienny pogląd, uznając, przepisy spornej ustawy za nie będące przepisami technicznymi, zaś ustawę za nie wymagającą notyfikacji Komisji, alternatywnie podniósł też, że gdyby nawet uznać sporne przepisy za techniczne, to tzw. klauzula bezpieczeństwa zwalniała Polskę z obowiązku przedłożenia spornej ustawy do notyfikacji. Niewątpliwie zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Z powyższych względów sąd doszedł do przekonania, że opisana kwestia prejudycjalna ma bezpośredni wpływ na wynik niniejszego postępowania. Co prawda istotą zaskarżonej decyzji jest umorzenie postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier w automatach z uwagi na wygaśniecie z dniem 17 sierpnia 2010r. zezwolenia na prowadzenie tychże gier. Niemniej jednak zauważyć należy, iż rozstrzygnięcie to jest konsekwencją regulacji prawnej powołanych w uzasadnieniu tej decyzji przepisów art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2 i ust. 1 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h., co do których – z uwagi na brak notyfikacji – istnieją uzasadnione podstawy do zakwestionowania legalności całej tej regulacji. Co równie ważne – pomimo umorzenia postępowania – zaskarżone rozstrzygniecie w istocie zasadniczo zawiera argumentację o charakterze materialno-prawnym, tj. w zakresie legalności ustawy o grach hazardowych. Z tego też względu dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy konieczna byłaby ocena przez sąd ogólnej kwestii legalności ustawy, objętej zadanym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność z Konstytucją ustawy o grach hazardowych. Poza tym zwrócić należy uwagę, iż od czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanego postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. Sąd ten – powołując się na to postanowienie – konsekwentnie zawiesza postępowania sądowe w sprawach, których przedmiotem jest umorzenie postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, odmowa przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, jak i w sprawach, których przedmiotem jest odmowa zmiany decyzji w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych, czego przykładem są postanowienia: z dnia 8 kwietnia 2014 r., II GSK 180/13, II GSK 200/13 II GSK 202/13, II GSK 203/13, II GSK 205/13, II GSK 207/13, II GSK 209/13, II GSK 197/13, II GSK 198/13 i II GSK 199/13; z dnia 9 kwietnia 2014 r., II GSK 276/13, II GSK 211/13; z dnia 10 kwietnia 2014 r., II GSK 281/13; z dnia 28 maja 2014 r., II GSK 494/13, z dnia 29 maja 2014 r., II GSK 725/13 i II GSK 636/13; z dnia 3 lipca 2014 r., II GSK 1126/13. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. b.a.