III SA/Łd 645/07

Dnia 30 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. III SA/Łd 645/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 1996 roku, Nr 13, poz. 74 ze zm.), Prezydent Miasta [...] przyznał A. K. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2007 roku do dnia 31 października 2007 roku w kwocie 139,27 złotych miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż do wydatków mieszkaniowych nie wlicza się wpłat na fundusz modernizacyjny, ponieważ spółdzielnia mieszkaniowa A. zalicza w/w świadczenie do inwestycji powiększających wkłady budowlane członków spółdzielni. W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. podniosła, że dodatek został wyliczony w zbyt niskiej wysokości, a decyzja jest dla niej krzywdząca. Strona podniosła, że za okres od 01.09.2006r do 28.02.2007r. przyznano jej dodatek mieszkaniowy w wysokości 195,75 złotych miesięcznie. A. K. podkreśliła swoją trudną sytuację materialną wskazując przy tym na problemy z wypłatą należnych środków z miejskiego ośrodka pomocy społecznej. Wypłata wyrównania świadczeń z pomocy społecznej spowodowała, że dla uzyskania wyższego dodatku mieszkaniowego strona wstrzymała się ze złożeniem wniosku o dwa miesiące. A. K. podkreśliła, że jej koszty utrzymania od długiego czasu nie zmieniały się wcale lub wzrastały. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 6, art. 7 ust. 1 i 5 oraz art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z przeprowadzonego postępowania administracyjnego, którego podstawę stanowią dane zawarte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jak i deklaracji o dochodach wynika, iż dochód rodziny A. K. w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, czyli w miesiącach styczeń, luty i marzec 2007 roku, wyniósł 4.082,06 złote i składał się z wynagrodzenia za prace jej męża J. K. łącznie z zasiłkiem chorobowym, zasiłków rodzinnych, zasiłków z tytułu wielodzietności, zasiłku rehabilitacyjnego z tytułu niepełnosprawności dziecka. Średni miesięczny dochód brutto na jednego członka gospodarstwa domowego w w/w okresie wyniósł 272,14 złote. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy wyliczył kwotę dodatku mieszkaniowego. Przepis art. 6 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 10% dochodów gospodarstwa w gospodarstwie 5-osobowym i większym (a takim jest gospodarstwo strony). Organ podniósł, iż stosownie do art. 1 ust. 5 znowelizowanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych art. 6 ust. 4 ustawy otrzymał nowe brzmienie. Zgodnie z nim, wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wydatkami tymi są 1) czynsz, 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7) wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału. Natomiast zgodnie z art. 4a ustawy, nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4, wydatki poniesione z tytułu: 1) ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów, 2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Organ odwoławczy wyjaśnił, że do wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania nie została wliczona wpłata na fundusz termomodernizacji (95,34 zł), bowiem kwota ta przeznaczona jest na powiększenie wkładu mieszkaniowego na sfinansowanie modernizacji budynku. Skoro zatem wkład na w/w fundusz jest uzupełnieniem wkładu budowlanego to oznacza, iż obejmuje on koszt budowy lokalu. Zdaniem Kolegium, w sytuacji, kiedy wpłaty na ten fundusz uzupełniają wkład budowlany, to nie można ich uznać za opłatę eksploatacyjną w rozumieniu art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ powołał się na orzeczenie WSA z dnia 4 lipca 2006r. syn. akt. III SA/Łd 332/06. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych posiadają charakter obligatoryjny i z tego względu nie jest możliwe przyznanie dodatku mieszkaniowego na zasadach uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. zarzuciła organom nieprawidłowe wyliczenie jej wydatków mieszkaniowych. Podniosła, iż zgodnie z deklaracją miesięczną jej wydatki mieszkaniowe wynoszą 329,70zł, co oznacza że powinna otrzymać dodatek mieszkaniowy w wysokości 193,63zł. Skarżąca zażądała jednocześnie wyrównania dodatków mieszkaniowych wypłaconych jej od 2002 roku, z uwagi na złe ich wyliczenie przez urzędników. W ocenie skarżącej, to organ winien być odpowiedzialny za błędy popełniane przez jego pracowników. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniami przepisów prawa procesowego, które spowodowały konieczność jej uchylenia. Przede wszystkim wskazać należy, iż przesłanki materialne przyznania oraz obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Przepis art. 6 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 10% dochodów gospodarstwa w gospodarstwie 5-osobowym i większym (a takim jest gospodarstwo strony skarżącej). Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy, wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wydatkami tymi są czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 4a ustawy, nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4, wydatki poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów, opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Nie ulega jednak wątpliwości, że wystąpienie określonych w przywołanej regulacji przesłanek materialnych obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego organ orzekający obowiązany jest ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które w zakresie ustalenia stanu faktycznego przyjmują – jako naczelną – zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. Kolegium, podobnie jak inne organy administracji publicznej orzekające w sprawach indywidualnych, obowiązują wszystkie reguły dotyczące przebiegu postępowania określone w tym kodeksie, zwłaszcza w art. 7 i 77 k.p.a. Przy czym w odniesieniu do organów orzekających w drugiej instancji, granice obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zakreślone zostały w art. 136 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy odnieść się należy do stwierdzenia organu odwoławczego, zgodnie z którym do kwoty wydatków związanych z zajmowaniem mieszkania przez skarżącą nie została wliczona wpłata poniesiona przez nią na fundusz termomodernizacyjny spółdzielni mieszkaniowej. Zdaniem organu "kwota ta nie mogła być wliczona do kwoty wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania, bowiem przeznaczona jest na powiększenie wkładu mieszkaniowego na sfinansowanie modernizacji budynku. Skoro zatem wkład na w/w fundusz jest uzupełnieniem wkładu budowlanego to oznacza, iż obejmuje on koszt budowy lokalu. W sytuacji więc kiedy wpłaty na ten fundusz uzupełniają wkład budowlany, to nie można ich uznać za opłatę eksploatacyjną w rozumieniu art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych." Na potwierdzenie powyższej tezy organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lipca 2006 roku w sprawie III SA/Łd 332/06. Jak już wyżej wskazano, w toku postępowania organy administracji winny w szczególności zadbać o przestrzeganie zasad wynikających z przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza, to iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 roku, SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ administracji uchybił wskazanym wyżej zasadom postępowania w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim jako niewystarczające uznać należy powołanie się dla uzasadnienia rozstrzygnięcia na niepublikowane orzeczenie, które zapadło w jedynie zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Odnosząc się do wskazanego przez organ wyroku wyjaśnić należy, że przeprowadzając ocenę prawną tam wyrażoną skład orzekający powoływał się nie tylko na przepisy obowiązującego prawa, ale również na konkretnie, zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dokumenty - uchwałę nr 15/XII/2000 Zebrania Przedstawicieli spółdzielni mieszkaniowej A. w Ł. z dnia 7 grudnia 2000 roku oraz pismo spółdzielni mieszkaniowej A. To, że organ zapoznał się z uzasadnieniem wyroku z dnia 4 lipca 2006 roku, nie musi oznaczać jeszcze, że stan faktyczny i prawny w innych, nawet podobnych sprawach będzie skutkował wydaniem takiego samego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu odwoławczego rozpoznającego konkretną, indywidulną sprawę jest działanie zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami, a więc również każdorazowe kompletowanie, powoływanie i ocena w świetle zasad postępowania dowodowego, dokumentów czy innych materiałów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Tego obowiązku organ odwoławczy nie dopełnił – brak jest w aktach sprawy aktualnych uchwał czy pism spółdzielni mieszkaniowej wyjaśniających status i cel powołania funduszu termomodernizacyjnego. W ocenie Sądu, załączone do akt sprawy dokumenty nie uzasadniają twierdzenia organu, o braku podstaw do zaliczenia do wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego kwoty 95,34zł z tytułu wpłat dokonanych przez skarżącą na fundusz termomodernizacyjny Spółdzielni. Organy obu instancji nie wskazały na jakich dokumentach oparły swoje twierdzenie, iż fundusz ten powiększa wkład mieszkaniowy skarżącej. W przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych brak jest przepisu, który wprost wyłączałby wpłaty na tego rodzaju fundusze z wydatków ponoszonych na zajmowanie lokalu mieszkalnego, a art. 6 ust. 4 tej ustawy nie zawiera przecież precyzyjnego wyliczenia tych wydatków, gdyż pkt 2 i 5 tego przepisu mają charakter opisowy. Nie sposób również pominąć, że organ w sposób zupełnie niekonsekwentny zamiennie stosuje pojęcia wkładu mieszkaniowego i wkładu budowlanego, przy czym powoływane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. orzeczenie WSA w Łodzi odnosiło się wyłącznie do kwestii wkładu budowlanego, którego skarżąca, jako strona umowy o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu, nie była obowiązana wnosić. Zarówno wkład mieszkaniowy jak i wkład budowlany są instytucjami uregulowanymi w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz.U. z 2003, Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie pokusiło się jednak o analizę treści tychże przepisów, jako wystarczającą uznając ocenę wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2006 roku. Warto również zwrócić uwagę, że także organ I instancji, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, iż "wpłaty na fundusz modernizacyjny powiększają wkłady budowlane członków spółdzielni", co w żaden sposób nie odnosi się do sytuacji skarżącej, która dokonywała wpłat na fundusz termomodernizacyjny, a zajmowanym przez nią lokalem związany jest wkład mieszkaniowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. winno uwzględnić wskazania i ocenę prawną zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zarówno w zakresie zebranie i oceny kompletnego materiału dowodowego, jak i odniesienia się do właściwych przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Na marginesie rozważań odnieść się należy do wniosku A. K. zawartego w skardze do Sądu, a związanego z wyrównaniem dodatku mieszkaniowego wypłaconego skarżącej od 2002 roku. Wprawdzie wniosek strony jest niejasny, ale domniemywać należy, że dotyczy on orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 4/05, zapadłego w dniu 9 maja 2006 roku, które to orzeczenie (przy spełnieniu określonych, ustawowych warunków) otwierało drogę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ponownego przeliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Wniosek ten nie może być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu, bowiem Sąd może dokonać oceny legalności rozstrzygnięć wydanych w granicach danej sprawy. W tym przypadku granice sprawy wyznaczył wniosek strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego za okres od dnia 1 maja 2007 roku do 31 października 2007 roku i Sąd nie jest uprawniony do badania trybu przyznania i wysokości dodatków mieszkaniowych otrzymanych wcześniej przez skarżącą. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. TG.