III SA/Łd 648/07

Dnia 13 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 roku sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie udostępnienia danych osobowych ze zbiorów meldunkowych stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. E. K. w dniu 2 kwietnia 2007 roku złożył do Prezydenta Miasta Ł. wniosek o udostępnienie danych osobowych ze zbiorów meldunkowych. Żądanie dotyczyło informacji o miejscu zamieszkania M. K., brata wnioskodawcy. W dniu 27 kwietnia 2007 roku E. K. został wezwany w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, do uiszczenia opłaty specjalnej, pobieranej z tytułu udostępnienia danych ze zbiorów meldunkowych w wysokości 30,40 złotych oraz opłaty skarbowej w wysokości 10 złotych. Organ poinformował wnioskodawcę, iż w przypadku opłaty specjalnej nie istnieje możliwość zwolnienia od obowiązku jej poniesienia, natomiast o zwolnienie z opłaty skarbowej ubiegać się może osoba, która przedstawi zaświadczenie o korzystaniu ze świadczeń z pomocy społecznej z powodu ubóstwa. Nadto organ podał, że dane udostępnia się na umotywowany wniosek, którego druk przesłano stronie w załączeniu. W dniu 14 maja 2007 roku E. K. poinformował organ, iż nie posiada środków wystarczających na pokrycie żądanych opłat. Przebywa w Areszcie Śledczym i kontakt z bratem jest mu niezbędny do zapewnienia opieki nad mieszkaniem i załatwienia spraw osobistych. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zwrócił E. K. podanie. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca wykazał interes faktyczny w żądaniu udostępnienia danych ze zbioru meldunkowego, natomiast nie uiścił opłaty w wysokości 30,40 złotych. Przepisy prawa nie przewidują możliwości udzielenia zwolnienia od obowiązku jej poniesienia. W dniu 20 czerwca 2007 roku do Wojewody [...] nadano z Aresztu Śledczego w Ł. pismo oznaczone jako zażalenie E. K. na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta Ł. Podniesiono w nim, iż wnioskodawca przebywając w Areszcie Śledczym nie jest nigdzie zatrudniony. Nie osiąga dochodów, jego stan konta wynosi 0,05 złotych i nie posiada pieniędzy na uiszczenie żądanej przez organ opłaty. Nie dysponuje też żadnym majątkiem. W zażaleniu wskazano, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie o posiadanych w Areszcie Śledczym środkach finansowych. Pismo nie zostało opatrzone podpisem autora. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu podano, że zażalenie E. K. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych podlega opłacie. Wnioskodawca pomimo wezwania opłaty tej nie uiścił, a nie ma możliwości zwolnienia strony z tego obowiązku. W tej sytuacji nie było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia podania E. K. Na wymienione postanowienie Wojewody [...] E. K. w dniu 9 sierpnia 2007 roku wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Podał, że nie posiada żadnego majątku, nie pracuje. Obecnie przebywa w Areszcie Śledczym i nie jest w stanie uzyskać zaświadczenia o korzystaniu z pomocy społecznej. Przed aresztowaniem był bezrobotny. Podał, że został pozbawiony swych praw obywatelskich poprzez nieudostępnienie adresu brata. W odpowiedzi na skargę z dnia 14 września 2007 roku Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Przedstawił argumenty tożsame z zaprezentowanymi w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż podniesione w skardze. W niniejszej sprawie organ administracji dopuścił się bowiem naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a., co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego, Wojewody [...], które zostało wydane na skutek rozpoznania zażalenia E. K. na postanowienie Prezydenta Ł. z dnia [...] w przedmiocie zwrotu stronie podania o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych. Podnieść należy, iż po myśli art. 15 k. p. a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Gdy chodzi o decyzje administracyjne, to środkiem prawnym pozwalającym na wszczęcie postępowania odwoławczego jest odwołanie, a w przypadku postanowień – zażalenie. Inaczej niż w przypadku odwołań (art. 127 k. p. a.), zażalenie przysługuje stronie tylko wówczas, gdy przepis tak stanowi (art. 141 § 1 k. p. a.). Zasada dwuinstancyjności wyraża się z jednej strony w uprawnieniu strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organ administracji, a z drugiej strony – w obowiązku organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej. Wykorzystanie obu instancji w postępowaniu nie jest jednak obligatoryjne i zależy od swobodnej decyzji strony postępowania. Jednocześnie do zainicjowania postępowania odwoławczego (zażaleniowego) uprawniona jest wyłącznie strona lub uczestnik postępowania. Innymi słowy nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania odwoławczego z urzędu, bez stosownej czynności strony. Przeprowadzenie postępowania w II instancji z urzędu jest rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1999 roku, sygn. akt IV 1303/97, Lex nr 47923, wyrok NSA z dnia 15 września 2000 roku, sygn. akt III SA 417/00, Lex nr 47217). Podnieść nadto należy, iż wszczęcie postępowania zażaleniowego uzależnione jest od wniesienia środka odwoławczego w sposób skuteczny. Nie wystarczy zatem, by strona sporządziła jakiekolwiek pismo w zupełnie dowolny sposób. Zażalenie należy do kategorii procesowej pism sporządzanych w postępowaniu administracyjnym przez stronę (uczestnika postępowania), zwanych w tym postępowaniu podaniami. Stosuje się do niego nie tylko przepisy szczegółowe regulujące instytucję zażalenia, ale także przepisy dotyczące wszystkich podań. Nadto, z mocy odesłania zmieszczonego w art. 144 k. p. a. do zażaleń stosować należy również przepisy dotyczące odwołań. W przypadku, gdy zażalenie nie spełnia wymagań dotyczących podań, organ zobowiązany jest, w oparciu o art. 64 § 2 k. p. a. wezwać autora pisma do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Czynności te dotyczą m. in. sytuacji, w której strona wniosła podanie nieopatrzone podpisem, który to obowiązek przewiduje przepis dotyczący wszelkich podań, tj. art. 63 § 3 k. p. a. W niniejszej sprawie miała miejsce właśnie tego rodzaju sytuacja. Skarżący wnosząc zażalenie nie opatrzył go podpisem. Pomimo tego braku, organ nie zastosował się do obowiązku wynikającego z przepisu art. 64 § 2 k. p. a. i nie wezwał skarżącego do podpisania zażalenia. Następnie rozpoznał zażalenie, pomimo iż miało ono nieusunięte braki. W ten sposób naruszono nie tylko normę zawartą w art. 64 § 2 k. p. a., ale również zasadę dwuinstancyjności postępowania, uregulowaną w art. 15 k. p. a. Organ odwoławczy dokonał rozpatrzenia zażalenia pomimo, iż nie dysponował skutecznie wniesionym środkiem odwoławczym strony. Tym samym postępowanie odwoławcze wszczęto z urzędu, a więc w sposób niedopuszczalny w świetle art. 15 k. p. a. Podkreślić należy, iż zarówno naruszenie zasady dwuinstancyjności, jak też pominięcie obowiązku wezwania strony do usunięcia braków podania miało charakter oczywisty. Wymienione uchybienia kwalifikować zatem trzeba jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a., czyli takie naruszenie, którego ciężar gatunkowy jest tak istotny z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego aktu, iż konieczne staje się orzeczenie o stwierdzeniu jego nieważności, ze skutkiem od dnia wydania zaskarżonego postanowienia. Podobny pogląd prezentuje orzecznictwo oraz przedstawiciele doktryny (por. np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983 roku, sygn. akt I SA 355/83, ONSA 1983/1/40, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 roku, sygn. akt II SA 1198/88, ONSA 1989/1/36, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2003, s. 719). Konkludując, stwierdzić należy, iż rozpoznanie jako zażalenia E. K. pisma niepodpisanego przez wnoszącą je stronę oznacza, iż Wojewoda [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Brak podania był oczywisty, a przepis art. 64 § 2 k. p. a. jest jasny w swej treści i nie budzi wątpliwości. Zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia pisma powodowało, iż postępowanie odwoławcze przeprowadzono z urzędu, wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie to dotknięte jest zatem wadą kwalifikowaną, skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Wojewody [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny wezwać skarżącego do uzupełnienia braków zażalenia w oparciu o treść przepisu art.64 § 2 kpa. W zależności od tego czy braki zażalenia zostaną usunięte w wymaganym terminie należy podjąć dalsze czynności w sprawie. e.k.