III SA/Łd 648/11

Dnia 3 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 roku sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie zawiadomienia strony o możliwości wniesienia podania w sprawie zmian w ewidencji gruntów oddala skargę. III SA/Łd 648/11 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] (znak [...]) działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i art. 66 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Wójta Gminy Ś. z dnia [...] (znak [...]), w którym zawiadomiono H. W., iż w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków powinien wnieść odrębne podanie do Starosty Ł., jako organu właściwego w sprawie, uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych H. W. skierował w dniu 13 grudnia 2010 r. do Wójta Gminy Ś. podanie zatytułowane "wniosek o nadanie odpowiedzi" w sprawie drogi, którego treść nie pozwalała na ustalenie, o jaką konkretną sprawę (drogę) chodzi. W związku z tym wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków wniosku przez podanie miejsca położenia i nr ewidencyjnego działki, do której zgłasza roszczenia, przedłożenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do działki i sprecyzowania swojego żądania: "Zaznaczam tylko dwa rozwiązania. Albo gmina wykupuje tą powierzchnię i płaci mi trzy tysiące złoty. Albo wykreśla mi w aktach geodezyjnych." Skarżącego pouczono, że nieusunięcie braków wniosku w terminie 7 dni od otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W dniu 21 grudnia 2010 r. H. W. w odpowiedzi na wezwanie przedłożył wypis z rejestru gruntów i mapę z 27 sierpnia 1993 r. dotyczące działek 136, 137 i 203 w Ś., protokół rozprawy z tekstem ugody sądowej zawartej w sprawie o podział majątku wspólnego, w wyniku której przyznano mu na własność działki 136, 137 i 203 w Ś. oraz zawiadomienie Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych i oświadczył, że droga umieszczona jest na jego działce Nr 137. Do akt administracyjnych z urzędu załączone zostały ponadto: wypis z rejestru gruntów dla działek Nr 152 i 202 stanowiących grunt pod drogą, gdzie jako samoistny posiadacz na dzień 31 grudnia 1998 r. wpisana jest Gmina Ś. oraz decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 31 października 2006 r. stwierdzająca nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Ś. własności nieruchomości położonej w gminie Ś. , zajętej pod drogę publiczną – drogę gminną, oznaczonej w ewidencji jako działka152 i 202 oraz zawiadomienie o wpisie do ewidencji gruntów, gdzie Gmina została wpisana jako właściciel działek pod drogą. W oparciu o powyższe dokumenty Wójt Gminy Ś. przyjął, iż przedmiotem skierowanego do niego żądania jest: 1) wykupienie przez Gminę gruntu pod drogą gminną (część działki nr 152 w obrębie Ś.), który zdaniem H. W. jest jego własnością oraz 2) wprowadzenie zmian co do stanu prawnego tego gruntu w ewidencji gruntów i budynków (cyt. z treści podania: "w aktach geodezyjnych"). W ocenie organu pierwszej instancji w takiej sytuacji, skoro sprawa dotyczy kilku spraw, należało zastosować art. 66 § 1 k.p.a. Działka nr 152 jest od 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy Ś. , a zatem żądanie wykupu jej części przez Gminę jest bezprzedmiotowe, natomiast organem właściwym w sprawach związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, jest Starosta Ł., co uzasadnia wydanie postanowienia zawiadamiającego stronę o możliwości wniesienia podania w sprawie zmiany stanu prawnego gruntu do tego organu. Zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na powyższe postanowienie złożył H. W.. Treść zażalenia, w ocenie SKO w Ł., nie zawierała żadnych zarzutów przeciwko zaskarżonemu postanowieniu. Strona ponawiała w nim jedynie swoje żądanie w zakresie wykupu spornego gruntu przez Gminę Ś. , a w kolejnym piśmie strona podnosiła, że przejęcie drogi przez Gminę było bezprawne. Rozpatrując powyższe zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że art. 66 § 1 k.p.a. reguluje sytuacje, gdy podanie wniesione do organu administracji publicznej dotyczy kilku spraw administracyjnych załatwianych przez różne ograny administracji publicznej, wśród których jest organ, do którego wniesiono podanie. W ocenie organu odwoławczego, analiza treści podania złożonego w dniu 13 grudnia 2010 r. przez H. W. prowadzi do wniosku, że spośród poruszonych w nim kwestii charakter sprawy administracyjnej ma jedynie sprawa wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków ( § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. Nr 38 poz.454), natomiast żądanie wykupu gruntu dotyczy kwestii stricte cywilnoprawnej. Wyłącza to możliwość zastosowania art. 66 § 1 k.p.a., gdyż omawiana sytuacja nie mieści się w dyspozycji tego przepisu. Poza tym, jak wskazało Kolegium, wnoszący podanie wystąpił w istocie z jednym a nie z dwoma odrębnymi żądaniami. Dalej organ II instancji wskazując na treść art. 63 § 2 k.p.a. wskazał, iż jednym z obligatoryjnych elementów podania, warunkujących możliwość rozpatrzenia go w oparciu o obowiązujące przepisy prawa jest określenie żądania. Przy czym, określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania) należą zawsze do wnoszącego podanie. Jeżeli zatem – jak skonstatowało Kolegium – treść żądania jest nieprecyzyjna w stopniu uniemożliwiającym określenie przedmiotu postępowania, to obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyjaśnienie rzeczywistej woli wnoszącego podanie. Wyjaśnienie powinno nastąpić przy zastosowaniu trybu określonego w art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a., ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami prawnymi (np. rygor w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania w przypadku nieusunięcia braków w terminie). Jak dalej wskazał organ odwoławczy, w niniejszej sprawie żądanie zawarte w podaniu H. W. z dnia 13 grudnia 2010 r. zostało wyrażone w sposób niejednoznaczny, uniemożliwiający określenie przedmiotu ewentualnego postępowania (zastosowano we wniosku alternatywę rozłączną, z pozostawieniem organowi możliwości wyboru jednej z proponowanych opcji). Wójt Gminy słusznie wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania żądania. Zdaniem Kolegium, H. W. zrealizował wezwanie do sprecyzowania żądania jedynie częściowo, co w istocie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, iż nie usunął braku podania w zakresie określonym w żądaniu. W piśmie z dnia 21 grudnia 2010 r. wnioskodawca wskazał wprawdzie, iż sporny grunt jest drogą i stanowi część działki nr 137 położonej w Ś. oraz załączył dokumenty, z których wywodzi swoje prawa do nieruchomości, jednakże równocześnie nie wyjaśnił, co w istocie jest przedmiotem jego żądania: wykup nieruchomości, wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków, czy może obie te kwestie, lecz jako odrębne, niezależne od siebie żądania. Z tych też względów, zdaniem Kolegium, mając na uwadze bezskuteczny upływ terminu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. obowiązkiem organu pierwszej instancji było pozostawienie podania H. W. bez rozpoznania, stosownie do dyspozycji powołanego przepisu. Brak konsekwencji organu polegający na zaniechaniu dokonania tej czynności, mimo istnienia ku temu podstaw, doprowadził zaś do wydania nieprawidłowego postanowienia na podstawie art. 66 § 1 k.p.a. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył H. W., zaskarżając jej w całości. W skardze wnosił: "o nagłe doprowadzenie mi tej sprawy, związanej z Urzędem Ś. (...) a Starostwem Powiatowym w Ł. (...)". Dalej w treści skargi strona prosiła Sąd "o nadanie Postanowienia o nagłe oddanie mi tego gruntu 600 m2 przez Urząd Gminy i Starostwo Powiatowe. Ujęte przy pomiarach gruntów w 1960 roku. To była ustawa o ewidencji budynków i gruntów. Ale nie żeby geodety kradły grunt chłopski i zatwierdzały drogi dodatkowe, samoistnym postanowieniem. I nadawały tytuł prawny". Dalej precyzował, że jako "obecny właściciel domagam się oddania tego gruntu". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w całości podtrzymało swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie i argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna w takim stopniu aby uzasadnione było uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że zaskarżone postanowienie SKO w Ł. jest prawidłowe tyle, że z częściowo innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], uchylające postanowienie Wójta Gminy Ś. z dnia [...], podjęte na podstawie art. 66 § 1 k.p.a., którym zawiadomiono H. W., iż powinien wnieść odrębne podanie do Starosty Ł. jako organu właściwego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów uznając, że tego dotyczy m.in. wniosek skarżącego. W myśl art. 66 § 1 k.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Artykuł 66 § 1 k.p.a. reguluje więc przypadek, gdy strona w podaniu połączyła kilka spraw, do rozpatrzenia których właściwe są różne organy administracji publicznej. Zasadność zastosowania przez Wójta Gminy Ś. tego przepisu jest zatem uzależniona od prawidłowego ustalenia, czy w swoim podaniu skarżący wnosił o wszczęcie kilku postępowań należących do właściwości różnych organów, czy też jego żądanie dotyczyło tylko jednej sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie oceniły, że w niniejszej sprawie żądanie zawarte w podaniu H. W. z dnia 13 grudnia 2010 r.zostało wyrażone w sposób niejednoznaczny, uniemożliwiający określenie przedmiotu ewentualnego postępowania. Zasadnie zatem organ I instancji wezwał skarżącego na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. do bliższego określenia przedmiotu postępowania, przedłożenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do działki i sprecyzowania żądania. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela zaprezentowany przez organ odwoławczy pogląd, znajdujący również akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 4339/03), że jeżeli żądanie podmiotu wszczynającego postępowanie administracyjne jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Takie działanie byłoby niedopuszczalnym przekroczeniem uprawnień administracyjnych organu, chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, stosownie do zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117). O tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarżący w wyznaczonym terminie udzielił odpowiedzi na skierowane do niego wezwanie i załączył posiadane dokumenty potwierdzające w jego ocenie jego prawa do działki zajętej pod drogę. Należy zatem przyjąć, że w najlepszej wierze, w miarę swoich możliwości starał się udzielić odpowiedzi na wezwanie organu. Jeżeli odpowiedź ta nie byłaby w ocenie organu wystarczająco jasna i wyczerpująca do oceny wniosku, winien skierować do skarżącego kolejne wezwanie precyzując w sposób zrozumiały, jakiej treści informacji od strony oczekuje. Winien także pouczyć stronę, zgodnie z art. 9 k.p.a. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, co ma szczególnie istotne znaczenie w fazie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że odpowiedź skarżącego na wezwanie organu I instancji nie czyniła zadość wymogom tego wezwania, gdyż była niepełna i nieprecyzyjna i nie pozwalała na uznanie, że w podaniu zawarty jest wniosek o zmianę wpisu w ewidencji gruntów. Taka ocena dokonana przez organ I instancji była oceną co najmniej przedwczesną. Z treści wniosku i załączonych dokumentów wynika przede wszystkim, że zdaniem skarżącego, część drogi gminnej wydzielono geodezyjnie w 1960 r. z działki nr 137 należącej do jego ojca ( a obecnie do niego). Nie zgadza się on z takim działaniem organów, uważa je za bezprawne i domaga się zapłaty za grunt zajęty pod drogę w kwocie 3000 zł albo "wykreślenia w aktach geodezyjnych". W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę dane wynikające z posiadanych przez organ dokumentów, takie sformułowanie żądania w żadnym razie nie pozwalało na przyjęcie, że w swoim podaniu skarżący zawarł wniosek o dokonanie wpisu (jakiego?) w ewidencji gruntów. Z treści pism skarżącego wynika przede wszystkim, że domaga się on rekompensaty za zajęty pod drogę teren, a dopiero w przypadku nieuwzględnienia jego żądania domaga się zwrotu terenu i "wykreślenia w aktach geodezyjnych". Jeżeli jednak podanie skarżącego zawierało także wniosek o wpis do ewidencji gruntów i budynków, to winno to zostać jednoznaczne potwierdzone przez skarżącego. Z tego względu uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było uzasadnione. Organ I instancji powinien jednak ponownie wezwać skarżącego do sprecyzowania żądania (żądań), a nie - jak wskazał organ odwoławczy - wobec bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. pozostawić podanie H. W. bez rozpoznania. Dopiero wówczas będzie mógł ocenić, czy jest podstawa do wydania postanowienia na podstawie art. 66 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że organ powinien pouczyć skarżącego o stanie faktycznym i prawnym zaistniałym na skutek wydania w dniu 31 października 2006 r. przez Wojewodę Łódzkiego decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Ś. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, w tym o treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia ( przed zmianą, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r.) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z mocy art. 144 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. W ocenie Sądu, w sprawie tej zachodziła zatem podstawa do uchylenia postanowienia organu I instancji z tym, że wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu SKO w Ł. organ winien ponownie wezwać skarżącego do sprecyzowania swoich żądań. Z tych względów uznając, że zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. r.a.