III SA/Łd 649/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a.; art. 9 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) Prezydent Miasta Ł. o pozbawieniu W.K.statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. W.K. w dniu [...] r. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że nie mógł złożyć wcześniej odwołania, ponieważ decyzja z dnia [...] r. nie została mu doręczona droga pocztową. Brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu spowodował, że osobiście udał się do Urzędu Pracy Nr [...] w Ł., gdzie otrzymał kserokopię decyzji. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Wojewoda Ł.stwierdził, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. orzekającej o utracie przez W. K. statusu osoby bezrobotnej, zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wojewoda Ł. wskazał, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało doręczone stronie w dniu 29 marca 2010 r., w trybie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Ustawowy czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął zatem swój bieg w dniu 30 marca 2010 r. i upłynął w dniu 12 kwietnia 2010 r. Natomiast odwołanie od decyzji z dnia 8 marca 2010 r. W.K.wniósł w dniu 10 czerwca 2010 r., a więc z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. W. K.wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wskazał, że wniesione przez niego odwołanie zawierało również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, w którym uprawdopodobnił brak swojej winy w uchybieniu terminu. Tymczasem Wojewoda Ł., nie odnosząc się merytorycznie do kwestii pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej wskazał, iż powodem wydania zaskarżonego postanowienia było uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, która w ocenie skarżącego nie została mu skutecznie doręczona. O fakcie wydania decyzji z dnia [...] r. dowiedział się bowiem dopiero w dniu 28 maja 2010 r., kiedy zaniepokojony długotrwałym brakiem jakiejkolwiek odpowiedzi udał się do Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. W tym dniu została mu wręczona kopia decyzji, od której się odwołał w zakreślonym 14 dniowym terminie. W ocenie skarżącego urzędnicy wydający zaskarżone postanowienie wykazali się nadmierną surowością, zamykając mu drogę do obrony jego praw. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przywrócenia terminu do dalszych czynności prawnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody Ł., jako organu administracji II instancji, stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżonemu postanowieniu można postawić skuteczny zarzut sprzeczności z prawem, w rozumieniu art. 145 p.p.s.a., w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zgodnie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyżej powołany przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego (patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 584). Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu, w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32). Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (129 § 2 Kpa.). Rozpoznanie odwołania złożonego po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia spowodowałoby naruszenie wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Przy czym pamiętać należy, iż stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 Kpa. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 Kpa., a zatem ustalenie daty doręczenia decyzji jest kwestią bardzo istotną. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Wojewoda Ł. niezasadnie stwierdził, że odwołanie W. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. wniesione zostało z uchybieniem terminu. Powyższe twierdzenie organ odwoławczy oparł na znajdującej się w aktach sprawy przesyłce poleconej nr R [...], nadanej w dniu 12 marca 2010 r. w UP Ł. [...], zawierającej decyzję z dnia [...] r., skierowanej do W.K. na adres Ł., ul. [...]. Z informacji umieszczonych na kopercie zawierającej powyższą przesyłkę wynika, iż była ona dwukrotnie awizowana (w dniu 15 marca 2010 r. oraz w dniu 22 marca 2010 r.), a następnie z uwagi na jej niepodjęcie, po upływie czternastu dni, zwrócona została w dniu 30 marca 2010 r. do nadawcy z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie". Wskazać należy, że stosownie do treści art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Sąd w niniejszym składzie podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 528/05, LEX nr 194352, w którym NSA stwierdził, że doręczenie unormowane w tym przepisie zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. By doręczenie pisma adresatowi w omawianym trybie mogło być uznane za prawnie skuteczne muszą być bezwzględnie spełnione przesłanki określone w ww. art. 44 k.p.a. Skuteczne zawiadomienie o złożeniu w placówce pocztowej pisma przesłanego za pośrednictwem poczty (awizo) następuje przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia w skrzynce na korespondencję, a gdy to nie jest możliwe doręczyciel pocztowy ma obowiązek umieścić zawiadomienie w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 k.p.a. Ponieważ wzmiankowany przepis przewiduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia pisma, co może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Zatem o fakcie tym musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w cyt. art. 44 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie powyższe nie zostało uczynione. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych koperty zawierającej przesyłkę nie wynika, by zawiadomienie wraz z informacją, o której mowa w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a., umieszczono w skrzynce pocztowej adresata lub na drzwiach jej mieszkania. Na kopercie oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma żadnych informacji o pozostawieniu zawiadomienia w skrzynce pocztowej o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być bowiem wyraźnie zaznaczone na zawiadomieniu, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób dokładnie wskazany w art. 44 k.p.a. Wobec powyższego, jeżeli nie wiadomo jak działał listonosz, doręczenia nie można uważać za dokonane i nie można też uznać, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia odwołania. Urzędowego stwierdzenia sposobu doręczenia nie mogą zastąpić wzmianki o awizowaniu przesyłki. Tym samym błędnie organ administracji uznał, że liczenie terminu do wniesienia odwołania powinno nastąpić od upływu 14 dnia od daty pierwszego awizowania. Wojewoda Ł. ponownie prowadząc postępowanie administracyjne, powinien po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego sposobu pozostawienia awiza, dokonać ponownego ustalenia kwestii dochowania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania, licząc ten termin, w zależności od ustaleń, albo przy zastosowaniu instytucji doręczenia zastępczego, jeżeli okaże się, że awizo pozostawiono w sposób wskazany w art. 44 § 4 k.p.a., albo od daty doręczenia decyzji skarżącemu (28 maja 2010 r.) i stosownie do tego wydać orzeczenie w sprawie. Powyższe w ocenie Sądu stanowiło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 oraz art. 44 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. t.p. ,