III SA/Łd 649/12

Dnia 10 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] nakładającą na M. R. karę pieniężną w wysokości 44. 672 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego o powierzchni 13, 96 m2, drogi krajowej w dzielnicy G., ul. A / ul. B , działka nr ewidencyjny 417/184, pod całoroczny obiekt handlowy w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 13 września 2011 r. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: W trakcie przeprowadzonej w dniu 8 września 2011 r. kontroli w terenie pracownicy Zarządu Dróg i Transportu w Ł. stwierdzili fakt samowolnego zajęcia pasa drogowego w dzielnicy [...], ul. A/ul. B, działka nr ewidencyjny 417/184, pod całoroczny obiekt handlowy- pawilon handlowy. W dniu 14 września 2011 r. właściciel przedmiotowego pawilonu – M. R. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 13, 96 m2 pod całoroczny obiekt handlowy, w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. W tym samym dniu strona złożyła podanie o nienakładanie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. M. R. wskazał, że z uwagi na nadmiar obowiązków uchybił obowiązkowi złożenia wniosku o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy pawilon za rok 2011 r. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił na wyłączenie z powszechnego użytku w/w pasa drogowego w okresie od dnia 14 września 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. Kolejną decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. nałożył na M. R. karę pieniężną w wysokości 44.672 zł. Wskutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. nałożył na M. R. karę pieniężną w wysokości 44.672 zł. M. R. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu przyznał, że wskutek problemów rodzinnych nie dopełnił obowiązku złożenia wniosku o wydanie decyzji na zezwolenie zajęcia pasa drogowego. Ponadto w ocenie strony na powyższe uchybienie miał również wpływ konieczność składania co pewien okres wniosku o wydanie zezwolenia. Zdaniem skarżącego wysokość nałożonej kary jest niewspółmierna do jego winy. Zapłacenie tej kwoty może doprowadzić do zaburzenia płynności finansowej jego firmy. Strona zadeklarowała, że uiści należną opłatę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 13 września 2011 r. w terminie 7 dni, obliczoną na podstawie obowiązujących stawek za zajęcie, w takiej kwocie jakby kara nie była nałożona. Wskazał ponadto, że w stosunku do przedmiotowego obiektu winna zostać wydana decyzja lokalizacyjna. Brak tej decyzji powoduje konieczność występowania przez niego corocznie z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia 7 kwietnia 2004 r, nr XXVIII/440/04 w sprawie ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg organ odwoławczy wskazał, iż co do zasady zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 pkt 1 ustawy o droga publicznych, zgodnie z którym pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W takim określeniu pojęcia pasa drogowego mieszczą się również chodniki, pasy zieleni, itp. Kolegium wskazało, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie zezwolenia następuje na wniosek zainteresowanego. Za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 i ust. 6 ustawy pobiera się opłatę, według stawek ustalonych uchwałą właściwego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego . W przedmiotowej sprawie stawki za zajęcie pasa drogowego określa wspomniana uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia 7 kwietnia 2004 r. , nr XXVIII/440/04. W myśl § 4 pkt 1 lit. a uchwały za każdy dzień zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym drogi krajowej reklam i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego stawka wynosi 1,25 zł. Natomiast stosownie do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-5. W ocenie Kolegium z powyżej wskazanych przepisów wynika, że nie jest możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego pod obiekt handlowy, bez uzyskania stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Każdy przypadek zajęcia pasa drogowego w celu zlokalizowania w nim urządzenia lub obiektu niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi publicznej, bez uprzedniego uzyskania zezwolenia lub z naruszeniem warunków określonych w uzyskanym zezwoleniu, obliguje organ do wymierzenia kary pieniężnej . Sformułowanie treści powołanego wcześniej przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wskazuje bowiem na obowiązek organu do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. W niniejszej sprawie Kolegium ustaliło, iż poza sporem pozostaje fakt, że strona w okresie od 1 stycznia 2011 r. do dnia 13 września 2011 r. , bez zezwolenia zajmowała pas drogowy drogi krajowej, o powierzchni 13,96 m2, na działce ewidencyjnej nr 417/184, położonej w rejonie ul. A/ul. B. Usytuowany na tej działce pawilon handlowy od roku 2008 jest własnością M. R., który nie dopełnił obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed początkiem roku 2011 ( w okresie obowiązywania zezwolenia wydanego na podstawie decyzji z dnia 28 grudnia 2009 r.). Wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez stronę dopiero w następstwie przeprowadzonej przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Ł. w dniu 8 września 2011 r. kontroli w terenie. Tym samym zasadne było nałożenie na stronę kary administracyjnej w wysokości 44. 672 zł, wyliczonej na podstawie stawki 1,25 zł za m2 pomnożony przez powierzchnię zajętego pasa drogowego, po wymnożeniu przez ilość dni zajęcia bez zezwolenia (256) i dziesięciokrotność stawki opłaty podstawowej. Odnosząc się do argumentu strony co do braku decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowego obiektu organ odwoławczy wskazał, iż nawet w przypadku wydania takiej decyzji skarżący byłby zobowiązywany do corocznego występowania z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. R. podtrzymał argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 10 kwietnia 2013 r. obecny na rozprawie M. R. poparł wniesioną skargę. Oświadczył, że adwokat K. G. reprezentował go jedynie na etapie postępowania administracyjnego. Podniósł również, że wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o umorzenie części należności lub rozłożenia należności na raty. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2102 r. poz. 270) –m dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 260) - dalej u.d.p. Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga także zezwolenia zarządcy drogi, przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zgodnie zaś z art. 40 ust. u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. W świetle wymienionych przepisów ustawy nie ulega wątpliwości, że umieszczenie w pasie drogowym całorocznego obiektu handlowego wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Natomiast przepis art. 40 ust. 12 wymienionej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, jest wymierzana w drodze decyzji administracyjnej kara pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Treść powyższego przepisu jest jasna. Przewidziana w nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Ustala się ją na podstawie algorytmu, określonego w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985r. W przypadku obiektów budowlanych przepisem wskazującym na sposób ustalania opłaty jest art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Art. 40 ust. 6 ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W świetle powyższych przepisów podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jest ustalenie w sposób prawidłowy czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia. W rozpoznawaj sprawie okolicznością niesporną jest, że pawilon handlowy M. R. znajdował się w pasie drogowym ul. A. Jest on zlokalizowany na działce nr 417/184, która, jak wynika z ewidencji gruntów, oznaczona jest symbolem "dr" co oznacza użytek faktyczny – droga. Sporny obiekt znajdował się zatem w pasie drogowym ul. A. Okolicznością niesporną jest także fakt, że ul. A jest droga krajową zaś okres zajęcia pasa bez zezwolenia wynosił 256 dni (od 1 stycznia 2011r. do 13 września 2011r.) Niesporna jest również powierzchnia zajętego pasa (13,96 m2. Zgodnie z treścią § 4 ust.1 a.) uchwały Rady Miasta Ł. z dnia 7 kwietnia 2004 r., nr XXVIII/440/04 w sprawie ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg, stawka dzienna za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na drodze krajowej wynosi 1,25 zł. Wyliczona kara wynosiła zatem 44 672 zł(12,50zł x 13,96 m2 x 256 dnia). Organy administracji prawidłowo określiły wysokość nałożonej kary. Skarżący nie kwestionował faktu braku zezwolenia na zajęcie pasa , jak również powierzchni zajętego pasa drogowego. Nie kwestionował również sposobu wyliczenia nałożonej kary pieniężnej. Tłumaczył jedynie, iż jego działania nie były umyślne. Wynikały z nadmiaru obowiązków, co doprowadziło do przeoczenia dochowania obowiązku wystąpienia z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy pawilon handlowy. Ponadto, w ocenie skarżącego, brak decyzji lokalizacyjnej na przedmiotowy pawilon handlowy skutkuje koniecznością corocznego składania wniosku o wydanie zezwolenia na kolejne okresy. Deklarował wolę uiszczenia należnej opłaty ustalonej na podstawie art. 40 ust. 6 u.d.p. Natomiast co do wysokości nałożonej kary pieniężnej skarżący uznał ją za nieproporcjonalnie wysoką w stosunku do popełnionej przez niego winy. Jego zdaniem organ administracji dopuścił się w stosunku do jego osoby szykany prawa, czym naruszył przepis art. 5 k.c. oraz przepis art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu podniesione w skardze okoliczności nie mogły zostać uwzględnione. Przepis o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter obligatoryjny i nałożenie kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinienia w nieterminowym złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zaznaczyć należy, że każdy przypadek zajęcia pasa drogowego w celu zlokalizowania w nim urządzenia lub obiektu niewiązanego z funkcjonowaniem drogi publicznej, bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia stanowi podstawę do pobrania przez zarządcę drogi opłaty z tego tytułu. Użyte w art. 40 ust. 3 ustawy sformułowanie "pobiera się" oznacza, że organ ma obowiązek pobrania opłaty w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia jest przy tym obojętny. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest pobierana za sam fakt zajęcia, a nie za czerpanie korzyści z tego zajęcia. W konsekwencji, wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia. Organ administracji nie ma również możliwości miarkowania wysokości kary. W aktach sprawy znajdują się wnioski skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wcześniejszy okres. Ostatni wniosek dotyczył okresu do dnia 31 grudnia 2010 r. Przed upływem tego terminu skarżący, chcąc kontynuować działalność gospodarczą w przedmiotowym pawilonie handlowym usytuowanym w danej lokalizacji, był zobowiązany wystąpić z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie jest bowiem rolą organu monitorować wydane zezwolenia w celu przypominania inwestorom o obowiązku składania wniosków na kolejny okres. We wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona sama obowiązana jest wskazać na jaki okres ma być wydane wnioskowane zezwolenie. Odnosząc się do zarzutu, że stała decyzja lokalizacyjna zwalniałaby skarżącego od ciągłego składania wniosków o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to zarzut ten nie jest zasadny. Decyzja lokalizacyjna została uregulowana w art.39 ust.3 u.d.p. i nie zwalania ona od obowiązku uzyskiwania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Mimo posiadania takiej decyzji strona musi uzyskać nadto zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i uiszczać z tego tytułu opłaty. Niezasadny jest zarzut naruszenia art.7 kpa. Organy administracji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i w sposób wyczerpujący oceniły cały materiał dowodowy. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 5 k.c. , bowiem jak słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawach administracyjnych, należących do sfery prawa publicznego- administracyjnego. Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. M. R. w okresie od 1 stycznia do 13 września 2011r. zajmował pas drogowy ul. A nie posiadając wymaganego zezwolenia. W związku z czym organy administracji prawidłowo wymierzyły z tego tytułu kare pieniężną. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę M. R. b.a.