III SA/Łd 650/20

Dnia 24 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.P. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] znak:[...]; 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz B.P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] r. odmawiające B. P. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niezapewnienia przez Bank A. w B. odpowiednich warunków pracy na zajmowanym stanowisku Dyrektora Oddziału Operacyjnego i Dyrektora Oddziału Banku. Z akt sprawy wynika, że 25 listopada 2019 r. B. P. złożyła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie niezapewnienia jej przez byłego pracodawcę, tj. przez Bank A. w B. odpowiednich warunków pracy na zajmowanych przez nią stanowiskach Dyrektora w efekcie czego doznała rozstroju zdrowia. W treści wniosku wskazała, że w Banku była zatrudniona na stanowisku Dyrektora Oddziału Operacyjnego i Dyrektora Oddziału Banku od 2 kwietnia 2012 r. do 21 sierpnia 2019 r. Pracę wykonywała w małym pomieszczeniu wydzielonym z dużej sali dla klientów i miało ono niezależnie od klimatyzacji ogólnej również zamontowaną klimatyzację, którą uważa za przyczynę pogorszenia jej stanu zdrowia. W ocenie wnioskodawczyni wymagania dotyczące instalacji klimatyzacji w jej miejscu pracy nie były przestrzegane. Instalacja chłodnicza klimatyzacji w pomieszczeniu gdzie przebywała była zbyt wydajna i przeznaczona na obsługę powierzchni co najmniej kilkanaście razy większej, jak również była awaryjna i rozszczelniała się wielokrotnie w okresie jej zatrudnienia. Dodatkowo wnioskodawczyni podniosła, że brak było odrębnej wentylacji mechanicznej, nie była przeszkolona na wypadek awarii klimatyzacji i wydostawania się czynnika chłodniczego. W dniach od 16 grudnia 2019 r. do 10 stycznia 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. przeprowadził kontrolę u pracodawcy skarżącej, w wyniku której nie stwierdzono nieprawidłowości we wnioskowanym przez stronę zakresie. Z przedłożonej dokumentacji wynikało, że w budynku systematycznie przeprowadzano przeglądy techniczne wszystkich instalacji, w tym przeglądy okresowe urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacji, a zaistniałe usterki usuwano na bieżąco. Zajmowały się tym specjalistyczne firmy. W toku kontroli były pracodawca przedstawił oświadczenie B. P. o zapoznaniu się z zagrożeniami i ryzykiem zawodowym związanym z czynnościami wykonywanymi na stanowisku Dyrektora oraz wyniki badań okresowych wnioskodawczyni w czasie zatrudnienia w Banku, które nie dawały podstaw do stwierdzenia przeciwwskazań zdrowotnych odnośnie wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku. Organ I instancji na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) - dalej "k.p.a." odmówił wnioskodawczyni wszczęcia postępowania w sprawie niezapewnienia przez Bank A. w B. odpowiednich warunków pracy na zajmowanym stanowisku. B. P. złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że organ I instancji podjął właściwe i zgodne z kompetencjami działania wynikające z jego zadań określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59), polegające na sprawowaniu bieżącego nadzoru sanitarnego nad warunkami zdrowotnymi środowiska pracy. Organ I instancji nie miał podstaw, aby wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na pracodawcę obowiązków zmierzających do usunięcia nieprawidłowości, bowiem przeprowadzona u pracodawcy wnioskodawczyni kontrola nie potwierdziła stawianych zarzutów co do niewłaściwych warunków środowiska pracy. Podkreślił, że postępowanie takie wszczynane jest wyłącznie z urzędu na podstawie wyników przeprowadzonej u pracodawców kontroli, zaś wniosek pracownika o wszczęcie takiego postępowania może jedynie zainicjować kontrolę i ewentualnie, gdy kontrola wypadnie dla pracodawcy negatywnie także wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu. Pracownik nie jest jednak stroną takiego postępowania. B. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższe postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora zarzucając w niej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niezasadne jego zastosowanie przy braku zaistnienia jakiejkolwiek przesłanki, o której mowa w przepisach art. 61a § 1 i 2 k.p.a. oraz poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.; - art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne jego niezastosowanie w sytuacji gdy skarżąca posiada interes prawny w wydaniu określonego rozstrzygnięcia w związku z wnioskiem o wszczęcie postępowania; - art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej/działającej przez pełnomocnika udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nieodniesienie się przez organ II instancji do wskazanego w zażaleniu naruszenia przedmiotowego przepisu; - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy, bez wskazania przyczyn dla których organ nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego; - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez merytoryczne odniesienie się do stanu sprawy przy niewyczerpującym zebraniu i zgromadzeniu materiału dowodowego wbrew obowiązkowi ciążącemu na mocy ustawy na organie II instancji i w konsekwencji niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i sporządzenie uzasadnienia postanowienia wyłącznie na podstawie niepełnych i wybiórczych dokumentów dotyczących przeglądów klimatyzacji przedstawionych przez Bank A. oraz regulaminu w Banku A., bez przedstawienia całokształtu zgromadzonej w tym zakresie dokumentacji, w tym z pominięciem dokumentów przedstawionych przez skarżącą. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] r., a także zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazania wymaga, że sąd administracyjny w rozstrzyganej sprawie orzekał na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie było postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie niezapewnienia skarżącej przez jej byłego pracodawcę odpowiednich warunków pracy na zajmowanym stanowisku. Tak więc, skarga na takie postanowienie mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie ze stanowiącym podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis zawiera dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. W odniesieniu do przesłanki podmiotowej kluczowe znaczenie ma posłużenie się użytym w art. 61a § 1 k.p.a. określeniem "strona". Jest to instytucja o aspekcie procesowym, ale istota tego pojęcia osadzona jest w prawie materialnym. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest przecież każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie wymaga przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustaleń stanu faktycznego. Mimo zatem wprowadzenia do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisu art. 61a § 1, dla tego rodzaju sytuacji prawnej pozostaje nadal prawidłowa, odpowiadająca standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (obowiązku) jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania. Inaczej jest w przypadku, gdy jednostka nie powołuje się na własny interes prawny (obowiązek). Jeśli ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste i nie wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, należy stosować regulację art. 61a § 1 k.p.a., tj. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 383-384 i orzecznictwo tak powołane; Andrzej Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2020, pkt 3 do art. 61a i orzecznictwo tam powołane). Z kolei brak możliwości wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" ma miejsce w sytuacjach niewymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17 publ. w LEX nr 2656792). W postanowieniu z dnia 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14 (publ. LEX nr 1517991) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Nie budzi wątpliwości, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Zatem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, publ. LEX nr 1982821). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 września 2015 r., II SA/Bk 429/15 publ. LEX nr 1796627). Reasumując wskazać należy, że w sytuacji kiedy to do organu administracji publicznej będzie należał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej, to jest legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, takie żądanie wszczyna postępowanie, gdyż tylko w jego toku można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Natomiast przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawnoadministracyjnej. Przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. W rozstrzyganej sprawie organ I instancji po przeprowadzeniu kontroli u pracodawcy skarżącej oraz weryfikacji niezałączonej do akt sprawy dokumentacji dotyczącej kontroli przewodów kominiarskich i klimatyzacji w budynku w którem zatrudniona była skarżąca odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że sprawa ta nie mieści się w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, a dodatkowo strona swoje żądanie uzasadnia wskazując na rozstrój zdrowia co wskazuje na cywilnoprawny charakter jej żądania. Z kolei organ II instancji utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. podjął właściwe i zgodne z kompetencjami działania polegające na sprawowaniu bieżącego nadzoru sanitarnego nad warunkami zdrowotnymi środowiska pracy. Organ I instancji nie miał podstaw, aby wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na pracodawcę obowiązków zmierzających do usunięcia nieprawidłowości, bowiem przeprowadzona u pracodawcy B. P. kontrola nie potwierdziła stawianych zarzutów co do nieprawidłowych warunków środowiska pracy. Dodatkowo nawet w wypadku wszczęcia postępowania w stosunku do byłego pracodawcy skarżącej w postępowaniu tym nie przysługiwałby jej przymiot strony. Zgodnie z art. 1 pkt 2 i 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny pracy w zakładach pracy w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy zaliczają do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego kontrolę przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczących między innymi utrzymania należytego stanu higienicznego zakładów pracy oraz warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi zaś, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. W świetle przytoczonych powyżej przepisów nie budzi wątpliwości sądu, że organy inspekcji sanitarnej były uprawnione i zarazem zobowiązane do kontroli spełnienia w Banku A. Oddział w B. obowiązków w zakresie zapewnienia pracownikom odpowiednich warunków pracy na zajmowanych stanowiskach. Po przeprowadzeniu kontroli w tej jednostce oraz weryfikacji dokumentów dotyczących zapewnienia prawidłowych warunków pracy organ nie stwierdził nieprawidłowości po stronie pracodawcy skarżącej. Skoro w ocenie organów żądanie nie było zasadne z powodów merytorycznych, ocena ta może być wyrażona jedynie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie w drodze postanowienia opartego na art. 61a § 1 k.p.a. Innej uzasadnionej przyczyny nie stanowią ustalenia i rozważania organów, z których ma wynikać merytoryczna bezzasadność twierdzeń wnioskodawczyni o wystąpieniu u niej rozstroju zdrowia w związku z niezapewnieniem jej przez pracodawcę właściwych warunków pracy. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie tymczasem organy na wstępnym etapie dotyczącym zasadności samego wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej przeprowadziły kontrolę u byłego pracodawcy skarżącej, ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, a wynik tej oceny posłużył im za podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, w miejsce rozstrzygnięcia merytorycznego. Nie ulega tym samym wątpliwości, że merytoryczna ocena wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie może być przeprowadzona poza postępowaniem administracyjnym (przed jego wszczęciem). Powinna zostać dokonana w ramach postępowania administracyjnego, a więc wymaga wszczęcia postępowania. W przeciwnym razie pozbawia się strony podstawowych praw procesowych (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 5/17 LEX nr 2261393). W ocenie sądu w rozstrzyganej sprawie w istocie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej, a zatem powinno ono zostać zakończone decyzją administracyjną rozpoznającą sprawę co do istoty, ewentualnie decyzją o umorzeniu postępowania, w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości jego prowadzenia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Reasumując wskazać należy, że zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu postanowień organów obu instancji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). e.o.