III SA/Łd 652/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi J. P. i W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz J. P. i W.M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 652/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193. poz. 1287), po rozpatrzeniu odwołania J. P. i M. M. od decyzji Starosty Ł. [...] z dnia [...] r. w sprawie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu W. K. gmina W. dotyczących działek [...] i [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wpłynęło odwołanie M. M. i J. P. od decyzji Starosty Ł. z dnia [...] r. w sprawie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu W. K. gmina W., dotyczącej działek [...] i [...]. W odwołaniu podniesiono, iż z przedstawionych dokumentów przy wniosku o dokonanie zmiany w operacie ewidencyjnym wynika, że wielkość upaństwowionej działki [...] została bezprawnie powiększona w ewidencji gruntów o 200 m², kosztem działki [...]. Organ podkreślił, iż J. P. i M. M. wystąpili w dniu [...] r. z wnioskiem do Starosty Ł. o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów polegającej na zmianie przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] według linii zielonej ze szkicu z [...] r. o którym mowa w orzeczeniu Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] r. znak [...]. Starosta wydal decyzję [...] z dnia [...] r. w sprawie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu W. K. gmina W. dotyczących działek [...] i [...]. Strony złożyły odwołanie, a organ II instancji utrzymał powyższe orzeczenie w mocy. Na skutek skargi wniesionej przez J. P. i M. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje obu instancji, bowiem uznał, iż w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie uprawnione do tego osoby. W związku z orzeczeniem Sądu, Starosta rozpoznał sprawę ponownie i ponownie odmówił dokonania wnioskowanej zmiany wydając decyzję [...] z dnia [...] r. Od tej decyzji złożyli odwołanie J. P. i M. M. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, iż w trakcie postępowania organu I instancji ustalono jednak, iż M. M. nie posiada przymiotu strony w toczącym się postępowaniu gdyż nie jest właścicielką dziełek [...] i [...]. Organ odwoławczy po zapoznaniu się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją stwierdził, iż w roku 1963 zostało wydane orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] r. znak [...] stwierdzające przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa młyn wodno-motorowy. Przechodząca na własność Państwa działka uwidoczniona została na szkicu sytuacyjnym sporządzonym w dniu [...] r. nr ks. zam. [...]. Działka w orzeczeniu została określona w ten sposób, że jej granica od strony południowo - zachodniej została wyznaczona linią zieloną na ww. szkicu sytuacyjnym. Tak określona granica nie była jednak nigdy wykazana w ewidencji gruntów. Organ podniósł, iż z innych dokumentów, tzn. z operatu technicznego nr [...] z podziału ówczesnej działki [...] na działki [...] (obecnie nr [...]) i [...] (obecnie nr [...]) zaewidencjonowanego w dniu [...] r. wynika natomiast, iż granica południowo- zachodnia została określona według innej linii, zbliżonej do linii czerwonej ze szkicu sytuacyjnego z roku 1962. Taki stan jest wykazywany w ewidencji gruntów aż do dnia dzisiejszego i na tak określone granice został wydany również akt własności ziemi 451/3852/75 z dnia [...] r., który jest ostatnim dokumentem określającym stan prawny działki [...] (dawniej nr [...]/1). Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił, iż dokument ten wiąże organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, co do wykazania prawa własności jak i co do przebiegu granicy działki [...]. Organ zaznaczył, iż granice pomiędzy dzisiejszymi działkami [...] i [...], ustalone według orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] r. znak [...] według zielonej linii, nie były uwidocznione w ewidencji gruntów. Przebieg tej granicy jest określony w ewidencji gruntów na podstawie operatu technicznego nr [...] z podziału ówczesnej działki [...] zaewidencjonowanego w dniu [...] r. Na taki stan uwłaszczyła się w roku 1976 na mocy AWZ p. M. M. odnośnie działki [...]. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, iż w ewidencji gruntów prawa właścicieli uwidacznia się na mocy dokumentów wymienionych § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków tzn. wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych; dyspozycji zawartych w akiach normatywnych, umów dzierżawy. W związku z tym obecnie prawa własności do działki [...] są ujawnione w ewidencji gruntów i budynków na podstawie aktu własności ziemi. Natomiast przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji zgodnie z § 36 ww. rozporządzenia na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej: przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy podkreślił, iż dokumenty stanowiące załącznik do wniosku strony o dokonanie zmiany w ewidencji, które miałyby stanowić podstawę tej zmiany, nie spełniają warunku wskazanego w § 36 rozporządzenia, gdyż nic ma na nich adnotacji o przyjęciu ich do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obecnie nie ma również możliwości ustalenia, dlaczego granice ze szkicu z roku 1962 do orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] r. znak [...] nie zostały ujawnione w ewidencji gruntów. Dla organu prowadzącego ewidencje gruntów ostatnim dokumentem świadczącym o prawie własności do działki jest akt własności ziemi, który nadał stronie własność działki w granicach określonych na mapie podziału ówczesnej działki [...] na działki [...] (obecnie nr [...]) i [...] (obecnie nr [...]). Mapa jest częścią operatu technicznego nr [...] zaewidencjonowanego państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w dniu [...] r. Z tych względów nie znaleziono podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu W. K. gmina W. dotyczących działek [...] i [...]. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, J. P. i W. M. podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji akcentując, że bezprawnie dokonane powiększenie działki o nr [...] o 200m², uniemożliwia sprzedaż siedliska, będącego ich własnością. W odpowiedzi na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2012 r. J. P. i M. M. podnieśli, iż władze geodezyjne bezprawnie i w tajemnicy przed właścicielami powiększyły przedmiot upaństwowienia o ok. 190 m², do czego przyznał się Urząd Rejonowy w Ł. w piśmie z dnia 9 kwietnia 1993 r. Wskazali, iż w ich ocenie M. M. jest stroną postępowania, gdyż w czasie gdy Urząd Geodezyjny bezprawnie zabrał część podwórka właścicielami działki byli jej przodkowie. Na rozprawie, która odbyła się dniu 27 września 2012 r. M. M. oświadczyła, że w chwili obecnej nie jest właścicielką żadnej z działek, których dotyczy postępowanie, gdyż w 1991 r. przekazała działkę bratu i synom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w jej uzasadnieniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 t.j.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (vide. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996r., str. 224), co uczynił w sprawie rozpatrywanej obecnie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu W. K. gmina W. dotyczących działek [...] i [...], która wydana została na skutek wniosku M. M. i J. P. o dokonanie takiej zmiany. Niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r. w spr. o sygn. akt III SA/Łd 179/11 uchylił decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzje organu I instancji, w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu W. K. gmina W. dotyczących działek [...] i [...] obu instancji. Sąd uznał bowiem, iż w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie uprawnione do tego osoby. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W myśl natomiast, art. 170 powołanej wyżej ustawy, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, iż zarówno organy jak i sąd rozpoznający obecnie sprawę winny mieć na uwadze wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawarte w wyroku z dnia 31 maja 2011 r. Wykonując zalecenia Sądu, organ rozpatrując ponownie sprawę ustalił wszystkich właścicieli działek [...] i [...], położonych w obrębie W. K. gmina W. Ustalono w postępowaniu administracyjnym, iż współwłaścicielami działki nr [...] są: W. U. oraz dzieci zmarłego w dniu 5 grudnia 1999 r. P. U.: D. I. U. i W. U., a współwłaścicielami działki nr [...] są: G. M., W. T. M. i J. P. Wszystkie te osoby zawiadomiono o toczącym się postępowaniu i uczestniczyły one w tym postępowaniu na prawach strony. Organ ustalił również, iż jedna z osób wnioskujących o wprowadzenie zmian w operacie - M. M., nie jest stroną w tym postępowaniu, gdyż nie posiada praw majątkowych do działki [...] ani do działki [...]. Na rozprawie, która odbyła się dniu 27 września 2012 r. M. M. potwierdziła, że w chwili obecnej nie jest właścicielką żadnej z działek, których dotyczy postępowanie, gdyż w 1991 r. przekazała działkę bratu i synom. Po dokonaniu takich ustaleń Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał zaskarżoną decyzję "po rozpatrzeniu odwołania J. P. i M. M.". Zatem, mimo, iż organ odwoławczy - co wynika zresztą z uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. – uważał, że M. M. nie przysługują prawa strony w toczącym się przed nim postępowaniu, to rozpatrzył merytorycznie jej odwołanie. Takie działanie organu narusza, zdaniem sądu, art. 138 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy odwołanie wniesione zostało przez podmiot, który nie legitymował się w sprawie własnym interesem prawnym, organ odwoławczy winien był umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem tego podmiotu. Brak jest natomiast podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznawania takiego odwołania. Nie jest przy tym przeszkodą fakt, iż w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Starosty Ł. z dnia [...] r. wniósł również inny podmiot, ponieważ wszystkie wniesione odwołania powinny być rozpatrzone i załatwione jedną decyzją organu drugiej instancji. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, w której przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (ONSA 1999, nr 4, poz. 119). W uzasadnieniu powołanej uchwały zaakcentowano konieczność przestrzegania zasady, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Wyjątkiem takim jest przepis art. 134 k.p.a., który kończy postępowanie odwoławcze niezaskarżalnym postanowieniem. Wskazać jednak należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 k.p.a. obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia decyzji w toku instancji (niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych). Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją, a stanowi na przykład czynność cywilnoprawną lub merialno-techniczną. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych zachodzi wówczas gdy odwołanie wnosi podmiot nie posiadający legitymacji do zaskarżenia decyzji, a więc gdy wnosi je osoba trzecia, albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bądź też odwołanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Inaczej jest natomiast w sytuacji, gdy odwołanie wnosi jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Przyjmuje się bowiem, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Zatem stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ustalenie, czy podmiot posiada interes prawny powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji, ewentualnie uzupełnionych zgodnie z art. 136 k.p.a. Oceniając legitymację strony według przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem art. 28, 29 i 30 k.p.a. gdy organ stwierdza brak legitymacji prawnej odwołującego się, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Umorzenie takie oznacza, iż dotyczy ono konkretnej sprawy administracyjnej oraz indywidualnie oznaczonego podmiotu. Należy zatem stwierdzić, iż w sytuacji gdy w postępowaniu o dokonanie zmian w ewidencji gruntów odnośnie działek [...] i [...] M. M. traktowana była jako strona postępowania (chociaż, jak wynika z ustaleń organu, od samego początku nie posiadała ona w istocie interesu prawnego podlegającego ochronie w tym postępowaniu) wniesione przez nią odwołanie powinno zostać załatwione w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednocześnie brak jest podstaw do rozdzielnego załatwienia wniesionych w niniejszej sprawie środków zaskarżenia, ponieważ mamy do czynienia z jedną sprawą, w której kilka podmiotów wniosło odwołania. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Organ wydając ponownie decyzję odwoławczą winien zatem rozpatrzyć odwołanie J. P. poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 lub § 2 k.p.a., natomiast umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem M. M., skoro uznał, iż w tej sprawie nie legitymowała się ona własnym interesem prawnym. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2012 r. w spr. o syg. akt I OSK 1091/11 (opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które to stanowisko sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje. Wobec powyższego należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Z uwagi na rodzaj stwierdzonych uchybień sąd uznał, iż na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego brak jest podstaw do zajęcia merytorycznego stanowiska, co do podnoszonych przez stronę zarzutów, odnoszących się do odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu W. K. gmina W., dotyczących działek [...] i [...]. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy wyda odpowiednią decyzję z uwzględnieniem wyżej przedstawionego stanowiska, co do interpretacji powołanych przepisów i ich zastosowania w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie. A. B.