III SA/Łd 653/13

Dnia 17 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 roku sprawy ze skargi P. O. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku art. 17 § 1, art. 18 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), Dyrektor Izby Skarbowej w [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w [...] z dnia [...] znak: [...] w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: od [...] do [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: W dniu 4 października 2012 r. P. O. skierował do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w [...] pismo zatytułowane "zarzuty", w którym wniósł również o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu ostatecznego rozpatrzenia zarzutów, a po rozpatrzeniu zarzutów - o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wniesionego pisma zarzucił organowi brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu wymaganego upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy o postępowania egzekucyjnego w administracji, brak dowodu doręczenia wymaganego upomnienia, o którym mowa w art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 6 i pkt 11 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...], wydanym w trybie art. 35 § 1 ustawy o postępowania egzekucyjnego w administracji, Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec P. O. na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: od [...] do [...]. Ww. postanowienie zostało doręczone stronie w dniu [...]. Pismem z dnia [...] zatytułowanym "zażalenie" P. O. wniósł o uchylenie ww. postanowienia Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany zbadać z urzędu, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne, czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił też, że zgodnie z art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania. Organ egzekucyjny może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu. Z kolei w myśl art. 17 § 1 ww. ustawy, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego (w analizowanym przypadku rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zarzutu) następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zarówno ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jak też zawarte w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego regulacje prawne nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zarzutu. Ustalenie przez organ, że wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Ponadto organ wyjaśnił, że co do zasady postępowanie administracyjne (w tym i egzekucyjne w administracji) jest dwuinstancyjne. Od tej zasady są jednak wyjątki na rzecz jednoinstancyjnego postępowania (np. w przypadku wydania postanowienia w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zarzutu na podstawie art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu jednoinstancyjnym nie podlegają zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] stwierdził, że na gruncie zatem analizowanej sprawy zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia oraz odstąpienia od merytorycznego ustosunkowania się do argumentacji strony żalącej. Organ wskazał także, że nieuprawnionym było zamieszczenie przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w [...] w postanowieniu z dnia [...] znak: [...] pouczenia o przysługującym stronie, w terminie 7 dni od jego doręczenia, prawie do wniesienia zażalenia do Dyrektora Izby Skarbowej w [...]. Co prawda stosownie do art. 112 w związku z art. 126 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, błędne pouczenie co do prawa wniesienia zażalenia nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Jednakże nie można w ten sposób ani przyznać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania, wskazanych przez organ pierwszej instancji. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji publicznej, lecz przepisy prawa, które organy powinny prawidłowo stosować. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] oraz o uchylenie postanowienia Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...]. Skarżący powtórzył argumenty zawarte w zażaleniu. Ponadto podniósł, że uznanie, iż na postanowienie organu egzekucyjnego odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego nie służy zażalenie powoduje, że organ egzekucyjny może dowolnie odmówić wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Taka sytuacja nie jest dopuszczalna w demokratycznym państwie. Poza tym co do zasady postępowanie administracyjne w Polsce jest dwuinstancyjne i w jego ocenie powinien mieć prawo do rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w [...] wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) – dalej p.p.s.a.,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] wydane w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w [...] w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2013, poz. 267) - dalej k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast zgodnie z art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wskazać należy, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu (zażaleniu) jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia uznał, że zażalenie P. O. jest niedopuszczalne. Kluczową więc kwestią w niniejszej sprawie jest ocena, czy na postanowienie organu egzekucyjnego dotyczące odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych przysługuje zażalenie. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, 11 wydanie, Warszawa 2011, str. 502). Zgodnie z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2012, poz. 1015; dalej u.p.e.a) - o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Wobec powyższego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym obowiązuje zasada, że zaskarżeniu zażaleniem podlegają tylko i wyłącznie te postanowienia, co do których ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowią. W myśl art. 1a pkt 15 u.p.e.a. przez wstrzymanie czynności egzekucyjnych - rozumie się wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Zgodnie z art. 35 u.p.e.a. wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania. Organ egzekucyjny może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu. Wstrzymanie zatem czynności egzekucyjnych przez organ egzekucyjny może mieć miejsce tylko w przypadku wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i tylko w uzasadnionych przypadkach. Ponadto stosownie do § 2 cytowanego przepisu - organ nadzoru w uzasadnionych przypadkach może wstrzymać czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Należy zauważyć, że powołana ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 35 nie przewiduje, że na postanowienie w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub niektórych czynności egzekucyjnych przysługuje zażalenie. Tymczasem w art. 34 § 5 przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Zarzutów dotyczących egzekucji, przewidzianych w art. 33 u.p.e.a. - nie można jednak utożsamiać z odmową wstrzymania czynności egzekucyjnych, która jest odrębną instytucją prawną. Wobec powyższego należy stwierdzić, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego, albowiem nie ma ani w powołanej ustawie, ani w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu, który by dopuszczał zażalenie na tego rodzaju postanowienie (zgodnie z zasadą wynikającą z art. 17 § 1 zdanie 2 u.p.e.a.). Odmiennie natomiast uregulowana została sytuacja, gdy postanowienie w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego wydaje organ nadzoru. Z przepisów bowiem dotyczących nadzoru nad egzekucją administracyjną (art. 23 § 8 u.p.e.a) wynika, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Należy zatem rozróżnić sytuację, gdy w przedmiocie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego orzeka organ egzekucyjny, oraz gdy postanowienie wydaje organ nadzoru. W tym drugim przypadku, zgodnie z powołanym przepisem, postanowienia podlegają zaskarżeniu zażaleniem i w następstwie tego dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Resumując, stwierdzić należy, że u.p.e.a. nie przewiduje możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia organu egzekucyjnego wydanego w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. W związku z tym od postanowienia Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w [...] nie przysługiwało skarżącemu prawo wniesienia zażalenia do Dyrektora Izby Skarbowej w [...]. Pouczenie o takim środku prawnym zamieszczone w tym postanowieniu było wadliwe. Wobec powyższego, Sąd uznał, że skarga P. O. nie jest zasadna. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu, Sąd oddalił skargę. b.a.