III SA/Łd 661/25

Dnia 9 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 1 lipca 2025 roku nr SKO.4163.34.2025 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 3 czerwca 2025 roku, nr 40155.2.0047.1.2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego C. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 1 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO w Łodzi) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 3 czerwca 2025 r., nie zezwalającej C.K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą C. ul.[...] (dalej: strona lub skarżący), na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia na prawach wyłączności stoiska handlowego, celem sprzedaży balonów i maskotek o powierzchni 2 m2 w pasie drogi wojewódzkiej w dzielnicy P. ul.[..] (dz. nr 41/16, obr. P-16) wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym od 1 stycznia 2026 r. do 31 grudnia 2031 r. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. 7 maja 2024 r. do organu wpłynął wniosek strony o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] (dz. nr 41/4, obr. P-16 - aktualny nr dz. to 41/16), dla umieszczenia stoiska handlowego o powierzchni 2 m2, celem prowadzenia sprzedaży balonów i maskotek, od 1 stycznia 2026 r. do 31 grudnia 2031 r. Decyzją z 3 czerwca 2025 r. Prezydent Miasta Łodzi nie zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia na prawach wyłączności ww. stoiska handlowego. Strona złożyła od powyższej decyzji odwołanie do SKO w Łodzi. W treści odwołania strona nie zgodziła się z decyzją organu I instancji w szczególności ze stwierdzeniem, że stojak doprowadzi do pogłębiania się degradacji nawierzchni i systemu korzeniowego. Decyzją z 1 lipca 2025 r. SKO w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 3 czerwca 2025 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że odmowa udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika z tego, iż w aktualnym wniosku strona wskazała zajęcie pasa na zieleńcu, zarządca drogi przeanalizował jego stan i doszedł do wniosku, że lokalizacja stoiska nie jest możliwa, gdyż mogłaby się przyczynić do jego dalszej degradacji oraz wpłynąć negatywnie na układ korzeniowy sąsiadującego ze stoiskiem drzewa. Funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania stoisk handlowych. Zarządca drogi stoi na stanowisku, iż fakt złego stanu, np. nawierzchni chodnika bądź zieleńca, nie uprawnia do bezrefleksyjnego udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego mogących w dalszej perspektywie doprowadzać do pogłębiającej się degradacji. Z doświadczenia zarządcy drogi oraz przeprowadzonych kontroli wynika, iż długotrwałe pozostawanie stoiska handlowego może negatywnie wpływać na stan nawierzchni, a w tym przypadku również na stan zieleńca i systemu korzeniowego, znajdującego się w sąsiedztwie stoiska drzewa. Nie we wszystkich miejscach dana działalność może być prowadzona, a elementy pasów drogowych, takie jak zieleniec i chodnik, niewątpliwie nie są miejscami przeznaczonymi do umieszczenia stoisk handlowych. Zdaniem SKO w Łodzi, strona nie wskazała żadnych okoliczności uzasadniających możliwość udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sam fakt, iż strona miała wydaną decyzję na zajęcie pasa drogowego na chodniku od 1 września 2021 r. do 31 grudnia 2025 r., nie stanowi podstawy do wydania zezwolenia na kolejny okres. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego mają charakter czasowy, a wobec tego w sprawie o wydanie zezwolenia na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy wnioskowane zajęcie stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej: u.d.p.). A zatem nie jest tak, że raz udzielone zezwolenie powoduje, iż kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. SKO w Łodzi zauważyło, że sam fakt, że strona uczyniła przedmiotową lokalizację dotyczącą stoiska handlowego przedmiotem wniosku, wskazuje jedynie na interes ekonomiczny przedsiębiorcy jako uzasadnienie zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 39 ust. 3 u.d.p., takiego szczególnego przypadku nie uzasadnia, nie uzasadnia go też długoletnie prowadzenie działalności gospodarczej w tym samym miejscu. Interes ekonomiczny przedsiębiorcy oraz wynikające z tego korzyści dla strony, jako okoliczność pozaprawna nie mogła być brana pod uwagę w tej sprawie, ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych, regulujące zagadnienie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie przewidują tego rodzaju przesłanki, jako przesłanki pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Skoro art. 39 ust. 3 u.d.p. dopuszcza lokalizowanie w pasie drogowym obiektu "niedrogowego" jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to w realiach niniejszej sprawy organ miał uprawnienia do uznania, że taki wypadek nie nastąpił. W niniejszej sprawie, poza wskazaniem na ww. działalność gospodarczą i wynikające z tego konsekwencje rynkowe czy społeczne, strona nie powołuje się na żadne inne okoliczności, które mogłyby wskazywać, że prowadzenie tej działalności, akurat w objętej sporem części pasa drogowego i pozostawienie tam w tym celu obiektu, stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Takiej szczególnej okoliczności nie może stanowić fakt, iż strona otrzymywała wcześniej zezwolenia zarządu dróg na funkcjonowanie targowiska w pasie drogowym. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż pozostają one bez wpływu na ocenę trybu postępowania, jaki powinien znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję SKO w Łodzi z 1 lipca 2025 r. wniosła strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając: a) naruszenie przepisów mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 i art. 11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która obarczona była wadliwościami na gruncie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, 2) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez: - brak ustalenia, w jakiej konkretnie odległości stoisko skarżącego miałoby zostać posadowione względem pnia drzewa i ewentualnie, w jaki sposób miałoby wpływać na dobrostan jego układu korzeniowego, a w konsekwencji wysnucie wniosków o degradacji i negatywnym wpłynięciu stoiska skarżącego na układ korzeniowy sąsiadującego drzewa jedynie na podstawie "doświadczenia zarządcy drogi", - brak ustalenia, w jaki sposób stoisko handlowe skarżącego miałoby przyczyniać się do degradacji drogi, w szczególności poprzez brak zasięgnięcia opinii biegłego, a w konsekwencji wysnucie wniosku o możliwej dalszej degradacji pasa drogowego objętego wnioskiem skarżącego jedynie na podstawie "doświadczenia zarządcy drogi", - brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że skarżący spełnił kryteria zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego zajęcie pasa drogowego, a ujawniającego się w uprzednim wieloletnim prowadzeniu przez skarżącego działalności w tym miejscu, wieku i chorób skarżącego, a także uatrakcyjnieniu terenu w pobliżu O., a w konsekwencji zwiększeniu zainteresowania turystów oraz mieszkańców obiektem miejskim, - brak ustalenia przez organ wagi stoiska handlowego skarżącego, która wynosi maksymalnie 10 kg, co świadczy o tym, że elementy usytuowane w pasie drogowym nie mogą w żaden sposób przyczyniać się do degradacji drogi ani wpływać w jakikolwiek sposób na dobrostan układu korzeniowego sąsiadującego ze stoiskiem drzewa, - brak ustalenia przez organ, że w pasie drogowym, obok dotychczasowego stanowiska skarżącego, codziennie przejeżdża śmieciarka o wadze co najmniej kilku ton, co świadczy o tym, że do jakiejkolwiek degradacji drogi mogłoby dojść wyłącznie z powodu przejazdu ww. pojazdu, - zupełnie niezrozumiałe i błędne rozważanie przez organ odwoławczy, czy stoisko handlowe skarżącego stanowi obiekt budowlany i powoływanie się w tym zakresie na art. 39 ust. 1 u.d.p. w sytuacji, w której w aktualnym brzmieniu przepisów ustawodawca nie wymienia "obiektu budowlanego", - niezasadne ustalenie, że stoisko handlowe skarżącego stanowi obiekt budowlany w sytuacji, w której nie jest trwale związany z gruntem, a tym samym wadliwe poczynienie dalszych, rzetelnych ustaleń, co do ewentualnego rozważenia istnienia przesłanek negatywnych z art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p., 3) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący brak zaufania jego uczestnika do władzy publicznej, z uwagi na działanie organu w sposób wykraczający poza przepisy prawa, przejawiający się m.in. w uprzednim informowaniu skarżącego o przyszłym, negatywnym rozpatrzeniu wniosku już na etapie jego składania; informowania osób postronnych o toczącym się postępowaniu. b) przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że ochrona interesu ogólnego uprawniała w tym przypadku zarządcę drogi do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z uwagi na niezaistnienie przypadku szczególnie uzasadnionego oraz wobec stwierdzenia, że stoisko handlowe skarżącego stanowi obiekt budowlany w sytuacji, w której elementy stoiska skarżącego nie stanowią urządzeń i infrastruktury w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.d.p., co przemawia za tym, iż przedmiotowy wniosek winien być zakwalifikowany w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., jako zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p., w konsekwencji organ nie był władny do badania zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", 2) art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w sytuacji, w której elementy stoiska skarżącego nie stanowią urządzeń i infrastruktury w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.d.p., co winno skutkować rozpoznaniem wniosku skarżącego jako zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. Mając na uwadze powyższe zarzuty skargi, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z zakreśloną ww. przepisami kognicją, po rozpoznaniu sprawy, sąd doszedł do przekonania, że wniesiona w jej toku skarg zasługiwała na uwzględnienie. Sąd stwierdził bowiem, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a przy tym nie wyjaśniły w sposób dostateczny istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, co również miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej: u.d.p.) Wniosek skarżącego obejmował żądanie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe w celu prowadzenia sprzedaży baloników dla dzieci i maskotek przy ul. [...] dz. Nr 41/4, obr P-16, o pow. 2 m2 w okresie od 1 stycznia 2026 r. do 31.12.2026 r. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Ustawa o drogach publicznych, we powołanym w uzasadnieniu decyzji obu instancji art. 39 ust. 1 i 3, stanowi, że: Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: 1) lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi; 3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych bez wymaganego zezwolenia lub w sposób niezgodny z przepisami ruchu drogowego; 4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających; 5) umieszczania reklam: a) imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, b) poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych; 6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe; 7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi; 8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego; 9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi; 10) wypasania zwierząt gospodarskich; 11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem; 12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 31, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 7, lub w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7a lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: 1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg; 1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby; 2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. Dodać w tym miejscu trzeba, że w myśl ust. 3a ww. przepisu, w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim urządzenia, o którym mowa w ust. 3. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.) W świetle przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych należy stwierdzić, że regulacja art. 39 ust. 1 zabrania lokalizacji obiektów budowlanych oraz umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Od tego generalnego zakazu ustawodawca dopuszcza wyjątki w okolicznościach podanych art. 39 ust. 3. Uchylenie generalnego zakazu lokalizowania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego (tzw. urządzenia obce) oraz reklam następuje po przeprowadzeniu postępowania kończącego się decyzją administracyjną. Pozytywne załatwienie wniosku jest wyrażane w treści zezwolenia na lokalizację. Od podmiotu zainteresowanego umieszczeniem takiego urządzenia lub reklamy w pasie drogowym wymaga się oprócz decyzji o lokalizacji, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., równolegle decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Art. 39 ust. 3 u.d.p. pozwala na lokalizowanie w pasie drogowym wyłącznie urządzeń obcych oraz reklam, co nie jest równoznaczne ze stoiskiem handlowym, o jakim mowa we wniosku skarżącego, czy obiektem budowlanym, o jakim de facto wypowiada się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w Łodzi. Co więcej, w tym miejscu należy podkreślić, że organ I instancji w swojej decyzji w ogóle nie wypowiada się odnośnie do kwalifikacji prawnej stoiska handlowego, które miałoby być obiektem zajmującym pas drogowy, apriorycznie zakładając, choć z absolutnie nieznanych przyczyn, wszak nie zostały one w ogóle wyartykułowane w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, że art. 39 ust. 3 u.d.p. ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Nie wiadomo jednak, po pierwsze, czy i z jakich powodów organ I instancji przyjął, że stoisko handlowe skarżącego jest reklamą, czy też może stanowi urządzenie obce, tj. zgodnie z art. 4 pkt. 2b u.d.p. - obiekt lub urządzenie, w tym obiekt lub urządzenie budowlane, w szczególności wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne lub elektroenergetyczne, niezwiązane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, z wyjątkiem kanału technologicznego. Po drugie, nie wiadomo również, co stało się przyczyną tego, że orzekając o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe skarżącego, organ I instancji z jednej strony wskazał w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia na przepisy art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 4 u.d.p., dotyczące wydania takiego zezwolenia, gdy chodzi o zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności, by następnie orzec de facto na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., twierdząc, że skarżący nie wykazał, że w jego sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na zajęcie pasa drogowego, o jakim mowa w tym przepisie. Organ I instancji z zupełnie niezrozumiałych powodów pomieszał dwa całkowicie różne rozstrzygnięcia: pierwsze dotyczące samej lokalizacji przedmiotów, których dotyczy przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. i drugie dotyczącej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.), a więc de facto rozpoznał sprawę niezgodnie z jej przedmiotem i wnioskiem skarżącego. Co więcej, zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ I instancji niezasadnie sięgnął po art. 39 ust. 3 u.d.p., wszak trudno stoisko handlowemu, na którym prowadzi się sprzedaż baloników i maskotek przypisać charakter reklamy lub urządzenia obcego w rozumieniu powołanej wyżej definicji ustawowej. Uzasadnienie organu I instancji całkowicie pomija wyjaśnienia w zakresie identyfikacji przedmiotu sprawy, próżno też szukać w aktach postępowania jakichkolwiek dokumentów mogących choć w minimalnym zakresie zdradzać motywację Prezydenta Miasta Łodzi w tej kwestii. Decyzja ta w żaden sposób nie pozwala zatem prześledzić procesu subsumpcji, skoro niewiadome są ustalenia dotyczące charakteru prawnego przedmiotu mającego zajmować pas drogowy, a ponadto nawet zdroworozsądkowe podejście do tego przedmiotu czyni bardzo dyskusyjnym założenie, że podpada on pod którąś z kategorii, której dotyczy decyzja wydawana w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. W tym stanie rzeczy trudno nie przyjąć, że organ I instancji istotnie naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem opis stanu faktyczny sprawy nie zawiera żadnych okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem choćby hipotetycznej tezy, że w sprawie mamy do czynienia z reklamą lub urządzeniem obcym w rozumieniu przepisów ustawy, a takie ustalenia byłyby konieczne, aby w ogóle rozważać zastosowanie w sprawie art. 39 ust. 3 u.d.p. W tym zakresie wadliwe jest zatem także całe uzasadnienie decyzji organu pierwszoinstancyjnego, gdyż w żaden sposób nie rezonuje ze wskazaną w niej podstawą prawną, tj. art. 40 ust. 1, 2 i n. u.d.p., a ponadto zdaje się stanowić o kwestiach, które w ogóle w tej sprawie nie są adekwatne do stanu faktycznego, wszak ciężko odnaleźć relację między stoiskiem handlowym skarżącego a którąś z kategorii przedmiotów spraw, o jakich stanowi art. 39 ust. 3 u.d.p. Gdyby nawet trzymać się w tym zakresie retoryki organu, że mamy do czynienia z decyzją opartą o uznanie administracyjne, co w istocie jest prawdą w odniesieniu do spraw załatwianych na podstawie tego przepisu – a do których, zdaniem sądu, sprawa niniejsza się nie zalicza – to trzeba wyraźnie wskazać, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi dalece wykracza poza ramy uznania administracyjnego, ponieważ orzeka na podstawie normy prawnej w sprawie, której dany przepis nie dotyczy. Organ zresztą w swej decyzji wskazał podstawę właściwą, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4, czyli zajęcie zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Gdyby sprawa dotyczyła urządzeń obcych lub reklam, do których odnosi się decyzja lokalizacyjna, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., to kwestia ewentualnego wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego musiałaby być rozpoznawana w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. To bowiem ten przepis dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 (tj. urządzeń obcych liniowych – przyp. sądu) oraz reklam. Gdy chodzi o rozstrzygnięcie organu odwoławczego, to należy stwierdzić, że nie sprostał on ciążącemu na nim obowiązkowi kontroli instancyjnej, naruszając tym samym wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, a także wspomniane wcześniej art. 7 i 77 § 1 k.p.a. związane z zasadą prawdy obiektywnej i obowiązkiem podejmowania wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Decyzja SKO w Łodzi w ogóle nie dowodzi, aby organ pochylił się nad podniesionymi wyżej kwestiami związanymi zarówno z oceną prawidłowości zastosowania przez organ I instancji właściwej podstawy materialnoprawnej, jak i oceną charakteru prawnego przedmiotu postępowania, brnąc natomiast - bez poczynienia w tym zakresie niezbędnych ustaleń – w retorykę organu I instancji, próbując jeszcze wydatniej uzasadnić zastosowanie w sprawie art. 39 ust. 3 u.d.p., choć takie działanie było po prostu błędne. Zupełnie zagadkowe jest przy tym stwierdzenie organu odwoławczego, zawarte na przedostatniej stronie zaskarżonej decyzji, sugerujące jakoby stoisko handlowe, o które w sprawie chodzi, było de facto obiektem budowlanym, wymagającym zgody na lokalizację zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. Nie wiadomo jednak, co legło u podstaw takiej nieoczywistej konstatacji organu. W tym stanie rzeczy jednak, organ odwoławczy w żadnej mierze nie był uprawniony do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, wszak zastosowanie w sprawie art. 39 u.t.d. należy uznać za nieuprawnione, a ponadto uchybieniu temu towarzyszyły także wskazane wcześniej naruszenia przepisów procesowych. Należy zatem przyjąć, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowane, a przedstawione na tę okoliczność uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zawiera sformułowania nieadekwatne do omówionego przez sąd stanu faktycznego sprawy. Podsumowując, zdaniem sądu, w stanie faktycznym sprawy zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności pod stoisko handlowe (działalność handlową) miało mieć miejsce w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 art. 40 ust. 2 u.d.p., co oznacza, że nie było w tym przypadku wymagane uprzednie zezwolenie lokalizacyjne zarządcy drogi, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Tym samym brak było podstaw do badania, czy w sprawie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, określona w tym przepisie. Wynika to z tego, że ustawodawca poddał regulacji dwa różne stany obciążenia pasa drogowego w sposób odbiegający od przyjętych dlań zadań, z których pierwszy dotyczy czynności wymienionych w art. 39 ust. 1 u.d.p., w tym m.in. lokalizacji obiektu budowlanego i urządzenia niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego i reklamy, zaś drugi dotyczy zajęcia pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym zlokalizowanego już tego rodzaju m.in. obiektu budowlanego, urządzenia, czy reklamy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II GSK 226/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynikało z treści wniosku o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego drogi publicznej, skarżący nie deklarował, aby stoisko przewidziane przez niego do umieszczenia w pasie drogowym, miało być związane z gruntem, ani też w żaden sposób przytwierdzone do gruntu. Brak było zatem podstaw do zakwalifikowania tego rodzaju przedmiotu do którejkolwiek z kategorii inwestycji, wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p., lecz jak już sąd wskazał, stanowić miało zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, co wyłącza możliwość kierowania się przy rozpatrywaniu wniosku w takim zakresie przesłankami określonymi w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przedmiotem rozpatrzenia organu winien był zatem zostać wniosek o treści w nim zawartej. Organ administracji publicznej jest bowiem związany treścią wniosku. Wniosek skarżącego nie dotyczył zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego lub urządzenie obcego ani reklamy, lecz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności. Organy dokonały, w stosunku do całości objętego wnioskiem zakresu czasowego zajęcia, oceny wystąpienia przesłanek wydania zezwolenia lokalizacyjnego, nie zaś zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czego domagał się skarżący. Przepis art. 40 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 u.d.p. nie definiuje przesłanek zajęcia pasa drogowego. Nie określa też obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów kwalifikowania wniosków o udzielenie zezwoleń. Brak jakichkolwiek kryteriów w ustawie powoduje, że winien je określić organ wydający decyzję, w taki sposób, aby zapewnić skuteczną ich realizację, a przede wszystkim zapewnić spełnienie celu, dla którego wydane zostaje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Niewątpliwie analizie powinien w tym zakresie być poddany dodatkowy przepis, ale art. 39 ust. 1 a nie art. 39 ust. 3 u.d.p. wskazujący, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a także wymieniony w tym przepisie przykładowy katalog czynności objętych zakazem. W konsekwencji powyższych rozważań sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 39 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędne niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy, a wynikającego z treści wniosku złożonego przez skarżącego, a także z naruszeniem wcześniej wskazanych przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., albowiem stwierdzone naruszenie miało wpływ na wynik sprawy – o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę powyższe wskazania, stosownie do postanowień art. 153 p.p.s.a. Zobowiązane będą rozpoznać wniosek na podstawie przepisów dotyczących wydawania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, z pominięciem przesłanek wydania zezwolenia lokalizacyjnego oraz zgodnie z przepisami wyznaczającymi zasady przeprowadzania postępowania dowodowego O kosztach postępowania orzeczono, w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty 697 zł, na którą to składał się wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) w wysokości 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. d.j.