III SA/Łd 663/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Asesor Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2005r. sprawy ze skargi A na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów o d d a l a s k a r g ę III SA/Łd 663/04 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M.C., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i orzekł o wykreśleniu z ewidencji gruntów i budynków A – Okręgowy Zarząd Ł., jako władającego działką ewidencyjną numer 228 położoną w Ł. przy ul. B 25, w obrębie ewidencyjnym [...], a stanowiącą własność : S.U., E.M., W.K., B.K., M.C. i S.B. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał art. 138 p pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 Nr 100, poz. 1086 ze zm. ) Organ II instancji ustalił, że postanowieniem z dnia 9 lutego 1970 r. w sprawie Ns 480/69 Sąd Powiatowy w Łodzi przeniósł na Skarb Państwa za zaległe należności własność gospodarstwa rolnego J.K., położonego we wsi N. ( obecnie Ł. ul. B 25). Decyzją z dnia [...] Naczelnik Gminy N. przekazał nieruchomość położoną w N. przy ul. C na czas nieokreślony na cele rolnicze na rzecz D w Ł. D, na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...], z dniem 29 grudnia 1979 r. działkę Nr 228, stanowiącą własność Skarbu Państwa, położoną w N. przy ul. C przekazało w użytkowanie, na cele pracowniczych ogrodów działkowych campingowych , Wojewódzkiemu Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych w Ł. W dniu 8 lipca 1998 r Sąd Rejonowy w Łodzi uchylił postanowienie Sądu Powiatowego w Łodzi o przejęciu nieruchomości rolnej J.K. Spadkobiercami J.K., a tym samym współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. B 25 są : S.U., E.M., W.K., B.K., M.C. i S.B. Pismem z dnia 30 stycznia 2003 r. współwłaściciele nieruchomości zwrócili się do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o uaktualnienie danych, zgodnie z załączonym odpisem z księgi wieczystej Kw Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków A – Okręgowy Zarząd Ł., jako władającego działką ewidencyjną Nr 228 położoną w Ł. przy ulicy B 25, obrębie ewidencyjnym [...]. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 104 k.p.a., art. 7d pkt 1 , art. 20 ust. 2 i 4 oraz 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jedn. Dz. U z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 pkt 1 ppkt b), § 12 ust. 1 pkt 1 i 4, ust. 2 oraz § 13 ust. 2 pkt 1 ppkt a) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38 poz. 454). Organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] przekazującej działkę Nr 228 w użytkowanie D, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] utrzymał w mocy tę decyzję. Skarga skierowana do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra została prawomocnie odrzucona . Organ I instancji wskazał, że w tej sytuacji obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] przekazująca działkę Nr 228 w użytkowanie D, które przekazało je w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych. Wyjaśnił, że z uwagi na fakt , iż w wyniku rozstrzygnięć sądowych nastąpił zwrot nieruchomości rolnej na rzecz spadkobierców byłego właściciela , należało w oparciu o odpis księgi wieczystej Kw Nr [...] dokonać zmian zapisu w ewidencji gruntów części dotyczącej właściciela, w miejsce Skarbu Państwa wpisując osoby zgodnie ze stanem wykazanym w KW [...]. Natomiast biorąc pod uwagę fakt zainwestowania w nieruchomość przez członków A w postaci ogrodów działkowych, nie ma możliwości wykreślenia zapisów dotyczących władania. W ocenie organu I instancji tylko odpowiedni dokument prawny tj. decyzja uchylająca lub stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Gminy N., postanowienie sądowe o wydanie przedmiotu władania, ugoda z A mogą być wiążące dla organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków oraz stanowić podstawę do wprowadzenia tej zmiany w ewidencji . W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] współwłaścicielka działki Nr 228 M.C. wnosiła o wykreślenie z ewidencji A jako władającego nieruchomością przy ul. B 25 . Rozpoznając odwołanie organ II instancji wskazał, że zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia posiadania tytułu prawnego przez A do władania przedmiotową nieruchomością. Wyjaśnił także, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym przez władającego należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która nie tylko wykonuje faktyczne władztwo nad rzeczą, ale która ma do tego odpowiedni tytuł prawny pochodzący od właściciela lub wynikający z aktu notarialnego, orzeczenia sądowego lub administracyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] tytuł prawny do władania działką Nr 228 uzyskało D w Ł., które nie mogło skutecznie przenieść tego prawa na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych, a w dalszej kolejności na A z uwagi na to, że użytkowanie , jako prawo związane z osobą użytkownika, zgodnie z art. 254 Kodeksu cywilnego jest niezbywalne. Stwierdził więc , że A nie posiada odpowiedniego tytułu prawnego do władania przedmiotową nieruchomością. W sprawie nie ma też zastosowania art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż tytuł własności działki jest w pełni uregulowany. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 7 ustawy z pominięciem treści art. 20 ustawy, stanowi rażące naruszenie prawa, jednak dokonane ustalenie , że A nie posiada tytułu prawnego do władania działką Nr 228 , powoduje , że niezastosowanie art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Równocześnie organ II instancji stwierdził, że przy hipotetycznym założeniu, że A posiadałby taki tytuł, to podstawę do wykreślenia z ewidencji Związku jako władającego stanowiłyby przepisy art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454), które w sposób jednoznaczny wskazują, w jakich sytuacjach w ewidencji wykazuje się osobę władającego w odniesieniu do nieruchomości, co do których tytuł własności jest uregulowany. Z treści tych przepisów wynika, że w przypadku istnienia danych dotyczących właściciela nieruchomości będącej własnością prywatną , brak jest podstaw prawnych do wykazania w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących użytkownika. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 51 i art. 20 w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne , § 11 i 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Odnosząc się do stanowiska organu, że A nie posiada tytułu prawnego do władania przedmiotową nieruchomością podniósł, że w obrocie prawnym pozostaje cały czas ostateczna decyzja Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] przekazująca sporną nieruchomość w użytkowanie D z przeznaczeniem na urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych i obecnie nie toczy się już żadne postępowanie administracyjne w tym przedmiocie . Wskazał także, że A, jako organizacja społeczna zrzeszająca działkowców i mająca osobowość prawną działa w oparciu o ustawę z dnia 6 maja 1981 r ( Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.) i na mocy art. 32 tej ustawy przejął w zarząd majątek, należności i zobowiązania pracowniczych ogrodów działkowych dotychczas istniejących. Obecnie zaś podstawą przekazywania gruntów w użytkowanie A jest art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Podkreślił, że celem ewidencji gruntów nie jest rozstrzyganie sporów o prawo do gruntów, a organ kwestionując decyzję administracyjną stanowiącą tytuł prawny do władania nieruchomością przekroczył swoje kompetencje, a tym samym naruszył prawo. W ocenie A, treść art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje na zakres informacji jakie obejmuje ewidencja gruntów i budynków, przy czym z zapisu ust. 4 wynika, że nie jest to wyliczenie enumeratywne. Taki sam wniosek wypływa też z treści § 11 w zw. z § 10 wskazanego rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, jeżeli ewidencja gruntów ma być odzwierciedleniem stanu prawnego i faktycznego gruntu, to w niniejszej sprawie obok właściciela musi być ujawniony władający, a ponadto podstawą do ujawnienia praw skarżącego jest art. 51 ustawy. Z tego względu decyzja wydana przez organ I instancji była decyzją prawidłową. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nie zgodził się z poglądem, że ustawodawca nie wymienił wszystkich sytuacji prawnych i osób mających prawa do gruntu . Nie akceptuje także poglądu, że w sprawie zastosowanie ma art. 51 ustawy, zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego, gdyż tytuł własności działki Nr 228 jest uregulowany. Na ocenę tę nie ma wpływu toczące się postępowanie o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości . Na rozprawie uczestnicy postępowania S.U., W.K. i S.B. wnosili o oddalenie skargi. Wyjaśnili także, że wniosek A o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości został oddalony, a apelacja od postanowienia Sądu Rejonowego nie została jeszcze rozpoznana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie podlegała uwzględnieniu, choć niektóre podnoszone w niej zarzuty można uznać za uzasadnione. Na wstępie jednak wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie, stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ), podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi : 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania 3/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd oddalił skargę, gdyż nie stwierdził takiego naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, ani takiego naruszenia przepisów postępowania, aby miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że nie wszystkie argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługują na akceptację. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm. ) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. W myśl art. 20 ust. 4 ustawy Rada Ministrów może rozszerzyć, w drodze rozporządzenia, zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, uwzględniając zadania administracji publicznej. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w §10 stanowi , że ewidencja obejmuje : 1/ dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, 2/ dane dotyczące właścicieli nieruchomości . W przypadkach braku danych dotyczących właścicieli nieruchomości, w ewidencji wpisuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w ewidencji oprócz danych wskazanych w cytowanym § 10 wykazuje się także dane dotyczące : a/ użytkowników wieczystych gruntów , b/ jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami , c/ państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, d/ organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, e/ użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Z treści przytoczonych przepisów ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku, gdy nieruchomość stanowi własność osoby fizycznej (współwłasność osób fizycznych), nie przewidują one wykazywania w ewidencji gruntów i budynków, obok właściciela, także podmiotu władającego gruntem. Jedynie w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych wykazywane są osoby fizyczne lub prawne władające tymi gruntami i budynkami lub ich częścią. Zmiana właściciela przedmiotowej nieruchomości, jaka nastąpiła na skutek wydania w dniu 8 lipca 1998 r. przez Sąd Rejonowy w Łodzi w sprawie IV Ns I 588/94 postanowienia uchylającego postanowienie Sądu Powiatowego w Łodzi o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej J.K. spowodowała więc, że brak jest podstaw prawnych do tego, aby w ewidencji Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł., poza współwłaścicielami – spadkobiercami J.K. - wykazywać jeszcze użytkownika działki. Obowiązek doprowadzenia rodzaju zapisów w ewidencji gruntów i budynków do stanu zgodnego z wymogami wskazanej wyżej ustawy i rozporządzenia, uzasadniał, w przedmiotowej sprawie, wykreślenie z ewidencji A – Okręgowego Zarządu Ł. Ewidencja gruntów i budynków ( katastru nieruchomości) jest bowiem, zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji /.../, a przepisy precyzują jakie konkretnie informacje mają się w niej znajdować. W tym zakresie Sąd podzielił więc argumentację zawartą w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wypływający z niej wniosek, że w przypadku istnienia danych dotyczących właściciela ( właścicieli) nieruchomości będącej własnością prywatną , brak jest podstaw prawnych do wykazania w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących użytkownika. W tym miejscu zaznaczyć również należy, że podstawy do pozostawienia w ewidencji A, jako władającego działką ewidencyjną numer 228 nie stanowi przytoczony wyżej § 11 ust. 1 pkt 1 b rozporządzenia , bowiem A nie może być uznany za jednostkę organizacyjną sprawującą zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami . Definicję “jednostki organizacyjnej" zawiera art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ) stanowiąc, że ilekroć w ustawie mowa o jednostce organizacyjnej należy przez to rozumieć państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej. A, zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych ( tekst jedn. Dz. U. z 1996 r Nr 85 poz. 390 ze zm. ) jest samodzielną i samorządną organizacją społeczną, zrzeszającą osoby będące użytkownikami działek w pracowniczych ogrodach działkowych i posiada osobowość prawną. Trafna jest także ocena dokonana przez organ odwoławczy, że w sprawie nie ma także zastosowania art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r o ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Tytuł własności przedmiotowej nieruchomości jest bowiem niewątpliwie uregulowany, co wynika z odpisu księgi wieczystej, a toczące się z wniosku A postępowanie o stwierdzenie jej zasiedzenia, w przypadku uwzględnienia wniosku , da podstawę do dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do właściciela, a nie władającego. Z powyższych względów, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Należy jednak wskazać, że Sąd jednocześnie nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że A nie posiada odpowiedniego tytułu prawnego do władania przedmiotową nieruchomością. Przede wszystkim podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno- deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień podmiotu np. do władania gruntem. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością ( np. wyrok NSA z 18 marca 1999 r w sprawie II S.A. 1728/98 – niepublikowany , wyrok NSA z 20 sierpnia 1998 r. II S.A. 766/98 - niepublikowany). Organ odwoławczy nie był więc uprawniony do dokonywania oceny, czy w świetle ustalonych okoliczności, A posiada tytuł prawny do władania sporną nieruchomością. Ocena taka może być dokonana w innym trybie przez sąd powszechny. Naruszenie przez organ w tym zakresie przepisów prawa, w ocenie sądu administracyjnego, nie uzasadniało jednak uchylenia zaskarżonej decyzji , gdyż nie miało wpływu na wynik sprawy. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] ostatecznie odpowiada prawu. Podkreślić tylko należy, że wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków A – jako władającego działką Nr 228 przy ul. B 25 w Ł., nie oznacza oceny , że Związek utracił tytuł do władania nieruchomością. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.