III SA/Łd 665/10

Dnia 17 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 roku sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy pozytywnego uzgodnienia koncesji na wydobywanie kruszywa oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] nr [...] Starostwo Powiatowe w P. na podstawie art. 16 ust. 2a, ust. 3 pkt 6 i ust. 5 oraz art. 105a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze wystąpiło do Wójta Gminy [...] o uzgodnienie projektu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego – piasku ze złoża o nazwie A zlokalizowanego w miejscowości B w granicy działek o nr [...] i [...] w gm. [...], powiat [...], woj. [...] w związku z wnioskiem M. M. prowadzącego działalność pod nazwą [...] w T. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 106 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze odmówił uzgodnienia koncesji Starosty [...] na wydobywanie kruszywa naturalnego we wskazanej lokalizacji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla działek oznaczonych numerami [...] i [...] położonych w obrębie 2 A wskazują, że nieruchomość gruntowa, w granicach której występuje złoże kopaliny nie została przeznaczona do wydobywania kopaliny, co czyni dokonanie pozytywnego uzgodnienia niemożliwym. W zażaleniu M. M. wskazał, że wydane postanowienie jest krzywdzące i niezgodne ze wcześniejszymi ustaleniami. W jego ocenie obszar złożowy C uwzględnia 100 metrowy pas przeznaczony na zabudowę. Złoże obejmuje tereny rolnicze niskich klas bonitacyjnych oraz niewielkie powierzchnie lasów. Skarżący wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się eksploatowane złoża A i B udokumentowane w 2004 r. na działkach przeznaczonych pod uprawy rolne. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze udzielenie koncesji na działalność - poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin oraz wydobywanie kopalin ze złóż, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem (...). Uzgodnienie następuje na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ wskazał także, że uzgodnienie jest formą zajęcia stanowiska przez inny organ w postępowaniu w sprawie wydania decyzji administracyjnej i dotyczy zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Dłutów zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Dłutów nr XVII/88/04 z dnia 22 czerwca 2004 r. oraz z uwzględnieniem zmian wprowadzonych uchwałą z dnia 30 maja 2006 r. nr XXXV/176/06 objęte wnioskiem koncesyjnym działki położone są na terenach o potrójnym przeznaczeniu, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej w pasie 100 m od drogi (symbol planu [...]), na terenach upraw rolnych ([...] ) oraz na terenach lasów ([...]). Z zapisów planów wynika także obowiązek utrzymania istniejącej zabudowy na wskazanych terenach. Organ podał, że w planie wyznaczone zostały także tereny eksploatacji kruszyw naturalnych oznaczone na rysunku planu symbolem PE, na którym działalność taka jest dopuszczona. Kolegium podkreśliło także, że z wyrysu z planu miejscowego, na którym zaznaczono miejsce położenia działek oraz jednostek planistycznych, w których się znajdują, bezspornie wynika, że teren objęty wnioskiem o udzielenie koncesji nie znajduje się w obszarze, na którym dopuszcza się eksploatację kruszyw naturalnych. Co do faktu, że M. M. uzyskał koncesję na rozpoznawanie złoża wydaną przez Marszałka Województwa [...] z dnia [...] i nie miał podstaw sądzić, że będzie miał trudności z uzyskaniem koncesji na jego wydobycie organ odwoławczy wyjaśnił, że są to dwa odrębne i niezależne od siebie postępowania, w których badane są inne przesłanki warunkujące pozytywne rozpoznanie sprawy. Bez znaczenia pozostaje fakt, że złoże znajduje się na terenach rolniczych niskich klas bonitacyjnych oraz niewielkich powierzchniach lasów, skoro w świetle zapisów miejscowego planu ten rodzaj działalności nie może być realizowany. W zakresie eksploatacji terenów sąsiadujących Kolegium wskazało, że nie posiada żadnych informacji na temat przeznaczenia tych terenów. W skardze z dnia [...] M. M. wniósł o uchylenie postanowień organów I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że postanowienia wydane zostały z naruszeniem prawa, bowiem naruszają interes prawny skarżącego, dla którego odmowa uzgodnienia projektu koncesji w istocie uniemożliwia uzyskanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości stanowiącej jego własność, a poza tym sprawia, że koszty poniesione w celu rozpoznania i udokumentowania złoża nie zostaną odzyskane z przychodów działalności. W ocenie skarżącego organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dotyczące terenów sąsiadujących z działkami, których dotyczy wniosek i określić ich przeznaczenie, w szczególności w przedmiocie eksploatacji złóż. Skarżący podniósł, że gdyby organ przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe dotarłby do informacji, że złoże A objęte jest ważną koncesją na wydobywanie kruszywa do dnia 31 grudnia 2017 r., a koncesja ta została uzgodniona z Wójtem Gminy [...] w dniu [...] r. – w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Do skargi załączono kserokopię koncesji nr [...] z dnia [...] i decyzji w prawie zmiany koncesji z dnia [...] Skarżący wskazał na nieuzasadnione różnicowanie sposobu rozpoznania przez Wójta Gminy [...] wniosku o uzgodnienie projektu koncesji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Stosownie do treści art. 15 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych, jeżeli jednocześnie spełnione są odpowiednio następujące wymagania: 1) obszar zamierzonej działalności nie przekroczy powierzchni 2 ha, 2) wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekroczy 20000 m3, 3) działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych – udziela starosta (art. 16 ust. 2 a tej ustawy). Udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w ust. 2 a, wymaga uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego oraz zaopiniowania przez właściwego marszałka województwa (art. 16 ust. 3 pkt 6 ustawy). Zgodnie z art. 16 ust. 5 powołanej ustawy udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz że wydanie koncesji wymaga współdziałania starosty z organem nadzoru górniczego, marszałkiem województwa oraz właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Współdziałanie to uregulowane jest w art. 106 k.p.a. i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów. Zgodnie z § 1 art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczy stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w niniejszej sprawie przez Starostę [...] w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wynika, że organ udzielający koncesji na działalność obowiązany jest współdziałać z wójtem (burmistrzem czy prezydentem) przy wydaniu decyzji w trybie określonym w przepisach art. 106 k.p.a. Materialnoprawnymi podstawami współdziałania jest odwołanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie organem współdziałającym na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest Wójt Gminy [...]. Nie ulega wątpliwości, że miał tutaj zastosowanie art. 106 k.p.a., a więc organ współdziałający zobowiązany był do zajęcia stanowiska w określonym zakresie (uzgodnienia) i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu. W tej sprawie o negatywnym stanowisku organu współdziałającego zadecydowało ustalenie, że dla terenu objętego planowanym wydobyciem kopaliny jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XVII/88/04 Rady Gminy Dłutów z dnia 2 czerwca 2004 r. (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego nr 282, poz. 2370 ze zm.), ze zmianami z dnia 30 maja 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 231 poz. 1772) działki nr [...] usytuowane w miejscowości [...], położone są na terenach o trojakim przeznaczeniu. Z wypisu z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wynika, że przedmiotowe działki położone są na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej w pasie 100 m od drogi, oznaczonej symbolem [...], pozostała część działek położona jest na terenach upraw rolnych oznaczonych symbolem [...] oraz na terenach lasów – symbol [...]. Zatem wskazać należy, że organy administracji zasadnie uznały, iż teren objęty wnioskiem o udzielenie koncesji nie znajduje się na obszarze, na którym dopuszcza się eksploatację kruszyw naturalnych. Tereny oznaczone symbolem MN to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej o zagospodarowaniu już zainwestowanym oraz stwarzających uzupełnienia istniejącej zabudowy, jak również zagospodarowanie terenów nowowyznaczonych. Natomiast z wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. wynika, że tereny o symbolu RP to obszar przeznaczony pod uprawy rolne, zaś LS to lasy nie będące w administracji lasów państwowych. Z powyższego wynika, iż we wskazanych strefach w zakresie podstawowego jak i dopuszczalnego przeznaczenia terenu nie ma możliwości prowadzenia działalności polegającej na wydobywaniu kopalin. Preferencje dopuszczalne zostały szczegółowo określone, a zatem ich rozszerzenie byłoby sprzeczne z prawem. Zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazują, że wyznaczone obszary i elementy liniowe należy traktować jako wyraz zasad, które powinny pozostać nienaruszone. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Jest to tzw. władztwo planistyczne gminy, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, w ramach którego uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala dopuszczalne sposoby i warunki zagospodarowania nieruchomości. Zaznaczyć należy, że w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem zawiera normy powszechnie obowiązujące na obszarze, którego dotyczy. Zapisami planu miejscowego są związane wszystkie osoby fizyczne, organy gminy i inne organy administracji publicznej. Dopóki uchwała rady gminy, na mocy której przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie zostanie wzruszona w sposób przewidziany prawem, istnieje domniemanie jej legalności. Zatem jak wynika z powyższego uznać należy, że działki o numerach [...] i [...] położone są na obszarach, na których nie może być prowadzona działalność w zakresie wydobywania kopalin. Podkreślić należy także, że w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano tereny eksploatacji kruszyw naturalnych, oznaczonych symbolem PE. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi dotyczącego udzielenia koncesji na wydobywanie kruszyw naturalnych właścicielowi działki sąsiedniej – sąsiadowi skarżącego i tym samym nierówne traktowanie podmiotów (naruszenia art. 32 Konstytucji), wskazać należy, że argument ten nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze wyjaśnić należy, że działka sąsiednia położona jest w obszarze, na którym przewidziano możliwość wydobywania kruszyw naturalnych oznaczonej na planie symbolem PE. Fakt ten jasno wynika z załączonego wyrysu. Nawet jeśli przyjąć, że organ nie wyjaśnił skarżącemu tej okoliczności, to stwierdzić należy, iż jednak nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Po drugie wyjaśnić także należy, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wniosku M. M. o udzielenie koncesji, nie zaś innego podmiotu, zatem ani Sąd jak również organy administracji, w świetle przedstawionych powyżej zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma kompetencji do badania przebiegu innego postępowania zakończonego wydaniem decyzji, bowiem nie mieści się to w graniach sprawy określonych w treści art. 134 p.p.s.a. Stąd też Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 9 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Organy administracji zebrały i oceniły materiały dowodowy zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez konieczność wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej i nakazującej przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji na tle ustalonego stanu faktycznego i prawnego jest prawidłowa. Obowiązkiem organu II instancji jest zatem ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy każdorazowo zobligowany jest do uzupełnienia postępowania dowodowego, jeśli nie widzi takiej konieczności. Organ odwoławczy dysponował aktualnym wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XVII/88/04 Rady Gminy Dłutów z dnia 22 czerwca 2004 r. wraz z dokładnym zaznaczeniem na mapie miejsca położeni działek [...] oraz jednostek planistycznych, w których one się znajdują, a więc dokumentami, które umożliwiały ocenę złożonego wniosku o udzielenie koncesji. Na marginesie wyjaśnić również należy, że strona skarżąca nie dostrzega różnicy pomiędzy postępowaniem, jakie toczy się w sprawie niniejszej tzn. wnioskiem o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa i koniecznym w tym zakresie uzgodnieniem, a postępowaniem "wcześniejszym" – tj. udzieleniem koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża, wydanej na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Są to dwa odrębne postępowania. Udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża nie oznacza automatycznego i pozytywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę nie stwierdził więc takiego naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.